BŁĄD ORGANU EMERYTALNO-RENTOWEGO
Sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy odmawiają przyznania ustawowych odsetek od niewypłaconych w terminie świadczeń, które zostały obniżone decyzjami Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA na podstawie ustawy represyjnej z 16 grudnia 2016 roku. Sądy uznają, iż organ emerytalno-rentowy był związany tzw. „informacją o przebiegu służby IPN”, a jej weryfikacja mogła nastąpić dopiero w postępowaniu sądowym. Jednakże w orzeczeniach tych nie uwzględniono (może nie przedstawiono takich argumentów), że decyzję obniżającej policyjną emeryturę lub rentę zazwyczaj wydawano bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania na podstawie opinii wystawionej przez osobę nieuprawnioną, a nie właściwy organ Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zlekceważono również, iż decyzje obniżające świadczenia wydawano nawet bez wysłuchania ubezpieczonych.
Sądom umyka fakt, iż dokument sporządzony przez jakąś osobę zatrudnioną w IPN (zazwyczaj naczelnika wydziału archiwalnego) nie wskazuje żadnych informacji o przebiegu służby tj. okoliczności faktycznych, a tym bardziej takich z których wynikałoby pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa. Instytutem Pamięci Narodowej, w myśl art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, kieruje Prezes Instytutu Pamięci Narodowej. Prezes Instytutu Pamięci w sprawowaniu swego urzędu jest niezależny od organów władzy państwowej. W § 2 ust. 1 Statutu IPN określono, że organami IPN są: Prezes IPN; Kolegium IPN i dyrektor oddziału IPN. Zadania organów IPN określają ustawy. Informacja o przebiegu służby, o której mowa w art. 13a Ustawy zaopatrzeniowej (Dz.U. 2023 poz. 1280 t.j.), podpisana przez naczelnika archiwum lub jakąś inną osobę bez stosownego upoważnienia wydanego przez piastuna organu jest nieważna, nieistniejąca prawnie od samego początku.
Lakoniczna opinia: „pełnił(a) służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b wyżej cytowanej ustawy od … ….. do … ……. roku” , nawet bez wskazania ustępu, punktu, litery, tiret tego artykułu, stanowi wyłącznie nieprecyzyjną ocenę lub opinię i faktycznie nie jest informacją o przebiegu służby. Taka informacja nie nadaje się do weryfikacji jako dowód na stwierdzenie faktów, na podstawie kryterium prawdy i fałszu (czytaj: uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II UK 454/16, LEX nr 2408322).
Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, w ujęciu formalnym (art. 1 k.p.c.) mimo, że ze swego źródła i natury są sprawami o charakterze administracyjnym. Jeżeli stan faktyczny sprawy został ustalony dopiero w postępowaniu przed sądem ubezpieczeń społecznych, który zmienił zaskarżoną decyzję uznając, iż obniżenie policyjnej emerytury nie było zgodne z obowiązującym prawem, to oczywistym pozostaje, że za wydanie niezgodnej z prawem decyzji odpowiedzialność ponosi organ emerytalno-rentowy. Zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. wydanie decyzji do niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego oznacza wadliwą subsumcję tego stanu do zawartych w nich norm prawnych, a brak stosownych ustaleń uzasadnia zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego.
W judykaturze Sądu Najwyższego błąd organu rentowego rozumiany jest szeroko, zgodnie z tzw. obiektywną błędnością decyzji (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 12 stycznia 1995 r., II UZP 28/94, OSNAPiUS 1995 nr 19, poz. 242) i obejmuje sytuacje, w których organ rentowy miał podstawy do przyznania świadczenia lub ustalenia go w określonej wysokości, lecz z przyczyn leżących po jego stronie tego nie uczynił. Za takie przyczyny uznaje się wszelkie zaniedbania organu rentowego, każdą obiektywną wadliwość decyzji, niezależnie od tego czy jest ona skutkiem zaniedbania, pomyłki, celowego działania organu rentowego, czy też rezultatem niewłaściwych działań pracodawców albo wadliwej techniki legislacyjnej i w konsekwencji niejednoznaczności stanowionych przepisów. Przyjmuje się, że przedmiotowe pojęcie obejmuje również niedopełnienie obowiązku działania z urzędu na korzyść osób uprawnionych do świadczeń emerytalno-rentowych (por. wyrok z dnia 19 lutego 2002 r., II UKN 116/01, OSNP 2003 nr 24, poz. 599; uzasadnienie uchwał z dnia 28 czerwca 2005 r., III UZP 1/05, OSNP 2005 nr 24, poz. 395 i z dnia 15 lutego 2006 r., II UZP 16/05, OSNP 2006 nr 15-16, poz. 244; wyroki z dnia 17 marca 2011 r., I UK 332/10, LEX nr 811827; z dnia 5 listopada 2012 r., II UK 83/12, LEX nr 1619684; z dnia 4 grudnia 2012 r., II UK 130/12, OSNP 2013 nr 21-22, poz. 258).
Przecież nic nie stało na przeszkodzie, aby poprosić dyrektora właściwego oddziału IPN o uzupełnienie „informacji o przebiegu służby” przez wskazanie konkretnych instytucji, w których policyjny emeryt pełnił służbę, oraz stanowisk na które był powołany lub mianowany i zakresu wykonywanych czynności służbowych, we wskazanym okresie. Obowiązkiem organu było także wysłuchanie ubezpieczonego (strony postępowania administracyjnego) przed wydaniem decyzji. Postępowanie dowodowe przed sądem w sprawie o ustalenie wysokości emerytury jest postępowaniem sprawdzającym, weryfikującym ustalenia dokonane przez organ rentowy (czytaj: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2007 r., I UZP 1/07, OSNP 2007 nr 21-22, poz. 323).
Sąd – co do zasady – nie może we własnym zakresie ustalać prawa do świadczenia.
Tak też w tej kwestii wypowiedział się Sąd Apelacyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 lipca 2024 roku (sygn. akt III AUa 222/24): „Należy również wskazać, iż błąd organu rentowego stanowi kategorię prawną. Błąd w prawie ubezpieczenia społecznego rozumiany jest szeroko i konsekwencje jego wystąpienia nie ograniczają się jedynie do przypadków wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę. Orzecznictwo i doktryna pojęcie to odnoszą do uchybień organów rentowych lub odwoławczych, których skutkiem jest ustalenie nabycia prawa do świadczeń w sytuacji niespełnienia przesłanki warunkującej jego powstanie bądź przyznanie świadczeń w zaniżonej wysokości.
Przez błąd organu rentowego należy rozumieć każdą obiektywną wadliwość decyzji, skutkującą niewłaściwym ustaleniem uprawnień ubezpieczonego, której powstanie nie było rezultatem działania lub zaniechania świadczeniobiorcy, a można je powiązać z działaniami lub zaniechaniami, za które ponosi odpowiedzialność organ rentowy. Mowa tu więc o sytuacji, gdy organ rentowy miał podstawy do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, ale z przyczyn leżących po jego stronie tego nie uczynił, w szczególności z powodu pomyłki, zaniedbania lub celowego działania. Nie chodzi tu natomiast o sytuacje, gdy organ rentowy nie miał możliwości lub powodów, by podjąć działania, które mogłyby doprowadzić do wydania prawidłowej decyzji, w szczególności wówczas, gdy wydanie obiektywnie wadliwej decyzji było rezultatem działania świadczeniobiorcy lub innego podmiotu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, błędem nie jest niewykazywanie przez organ rentowy inicjatywy dowodowej, niezgłaszanie i nieposzukiwanie dowodów istotnych dla ustalenia wysokości świadczenia (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2018 r., III AUa 907/17, LEX nr 2488254), nieprawidłowe sporządzenie przez pracodawcę dokumentów, które stanowią dowód w postępowaniu przed organem rentowym (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2012 r., II UK 249/11, LEX nr 1215439) czy bezczynność organu rentowego (zob. wyrok SN z dnia 19 stycznia 2006 r., III BU 2/05, OSNPUSiSP 2007, nr 1-2, poz. 23; wyrok SN z dnia 4 czerwca 2012 r., I UK 18/12, OSNPUSiSP 2013, nr 11-12, poz. 137 – tak: K. Antonów (red.), Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, [w:] Emerytury i renty z FUS. Emerytury pomostowe. Okresowe emerytury kapitałowe. Komentarz do trzech ustaw emerytalnych, wyd. I, LEX/el. 2019).”
Zatem można by było mówić o braku odpowiedzialności Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA za wydanie wadliwej decyzji (następnie zmienionej przez sąd), gdyby otrzymał „informację o przebiegu służby” wydaną przez właściwy organ Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu lub osobę upoważnioną przez piastuna tego organu. Ponadto, informacja ta musiałaby wskazywać konkretne okoliczności faktyczne wskazujące na pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa, nawet jeśli okazałyby się fałszywe lub nie znajdowały potwierdzenia w archiwaliach. Niewątpliwie, zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy represyjnej z dnia 16 grudnia 2016 roku, Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie był uprawniony do wydania decyzji obniżającej świadczenie bez zachowania sprawiedliwości proceduralnej (art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 180 k.p.a. i inne), tj. co najmniej wysłuchania ubezpieczonego przed wydaniem decyzji.
Sąd Apelacyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 kwietnia 2024 roku, sygn. akt III AUa 39/23, zaprezentował następujące stanowisko: „Zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2022 r. sygn. II USK 485/21 określenie „błąd organu rentowego” obejmuje sytuacje, w których organ rentowy miał podstawy do przyznania świadczenia, lecz z przyczyn leżących po jego stronie tego nie uczynił. Za takie przyczyny można uznać wszelkie zaniedbania tego organu, każdą obiektywną wadliwość decyzji, niezależnie od tego, czy jest ona skutkiem zaniedbania, pomyłki, celowego działania organu rentowego, czy też rezultatem niewłaściwych działań pracodawców albo wadliwej techniki legislacyjnej i w konsekwencji niejednoznaczności stanowionych przepisów. Oznacza to, że przedmiotowe pojęcie obejmuje również niedopełnienie obowiązku działania z urzędu na korzyść osób uprawnionych do świadczeń emerytalno-rentowych. Błędy organu rentowego mogą zatem polegać na błędach w wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu prawa oraz błędach w ustaleniach faktycznych, będących skutkiem naruszenia przepisów proceduralnych. Błąd w wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu prawa jest popełniany wówczas, gdy na podstawie prawidłowo i kompletnie zebranego materiału dowodowego i po ustaleniu niezbędnych okoliczności organ rentowy wydaje decyzję odmawiającą ustalenia prawa, ponieważ błędnie dokonuje interpretacji obowiązujących regulacji w przedmiotowym stanie faktycznym. Błędy w ustaleniach faktycznych, będące co do zasady skutkiem naruszenia przepisów proceduralnych, mogą być kwalifikowane jako błąd organu rentowego w rozumieniu art. 133 ust. 1 pkt 2 u.e.r.f.u.s., jeżeli organ rentowy w zakresie swoich kompetencji nie dopełnił obowiązku ustalenia rzeczywistego stanu sprawy i wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania decyzji. Błędem organu rentowego jest także odmowa przyznania świadczenia wskutek niewzięcia pod uwagę interpretacji podjętej przez Sąd Najwyższy w uchwale składu powiększonego, usuwającej niejednoznaczność przepisów. W przypadku istotnego braku w materiale dowodowym, zwłaszcza gdy organ rentowy nie posiada zaświadczeń o zarobkach z całego wykazanego przez ubezpieczonego okresu zatrudnienia, obowiązkiem tego organu jest poinformowanie ubezpieczonego o braku dowodów pozwalających na ustalenie wysokości wynagrodzenia osiąganego przez niego w poszczególnych latach i niekompletności wniosku w tym zakresie oraz skutkach wynikających z ustawy emerytalnej. Niewyjaśnienie tej okoliczności wskutek zaniechania przez organ rentowy wypełnienia obciążającego go „obowiązku informacyjnego”, prowadzące do ustalenia podstawy wymiaru emerytury ubezpieczonego z pominięciem najkorzystniejszych dla niego lat, może zostać zakwalifikowane w danym stanie faktycznym jako błąd organu w rozumieniu art. 133 ust. 1 pkt 2 u.e.r.f.u.s.”
Tymczasem w sprawach dotyczących obniżenia emerytur na podstawie ustawy represyjnej nawet Sąd Najwyższy wydawał orzeczenia mając nieustalony lub wadliwie ustalony stan faktyczny, np. uznano nie wiadomo dlaczego, iż ubezpieczony zakończył służbę w 1990 roku, gdy w rzeczywistości został zwolniony ze służby w Policji dwadzieścia osiem lat później (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2024 roku, sygn. akt III USKP 110/23). Zazwyczaj rzeczywisty stan sprawy był jednak ustalany przed właściwym sądem okręgowym.
Opracował: Ireneusz Wojewoda
