OPINIA PRAWNA

Dotycząca możliwości stosowania art. 33 Ustawy zaopatrzeniowej przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA – opracowali: Radca prawny Anna Oszczęda,Radca prawny Grzegorz Chajnowski.

1. Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r., poz. 1280, z późn. zm.)– zwana również „Ustawą zaopatrzeniową”; 
2. Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin – zwana również: „Ustawą nowelizującą”;
3. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r., poz. 1610, ze zm.) – zwana również „K.c.”;
4. Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 roku o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2023 r., poz. 102), zwanej również „Ustawą o IPN”;
5. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej również „K.p.a.”.

I.

Punktem wyjścia jest charakter informacji o przebiegu służby wystawionej przez Instytut Pamięci Narodowej na podstawie art. 13a Ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z powołanym przepisem na wniosek organu emerytalnego Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b Ustawy zaopatrzeniowej. Co istotne, bezspornie Sąd nie jest związany treścią informacji o przebiegu służby wystawionej przez IPN w trybie art. 13a Ustawy zaopatrzeniowej (tak: Postanowienie SN z dnia 9 grudnia 2011 roku, sygnatura akt: II UZP 10/11 oraz szereg innych orzeczeń). Jednak należy wskazać, iż także Dyrektor ZER MSWiA jest organem administracji publicznej, zobowiązanym do przeprowadzenia postępowania dowodowego. W konsekwencji nie można uznać, iż powinien ograniczyć swoje postępowanie do treści informacji o przebiegu służby. Zgodnie z art. 11 Ustawy zaopatrzeniowej – w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem samo postępowanie dowodowe nie zostało szczegółowo uregulowane w ustawie ustrojowej Dyrektora ZER MSWiA. Jednak wydając decyzje w trybie art. 32 ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej Dyrektor ZER MSWiA jako organ administracji publicznej, uwzględniając wyżej wskazane regulacje oraz normy wynikające z całego art. 32, zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Wskazuje na to dodatkowo treść art. 34 Ustawy zaopatrzeniowej, który wprost wymienia uprawnienia organu emerytalnego w zakresie postepowania dowodowego.

Odmienna interpretacja, co do tej pory manifestowali reprezentanci ZER, prowadzi do absurdalnego wniosku, że organ emerytalny staje się zbędny, bowiem firmuje opinie bez znajomości faktów, a de facto sprawę wysokości emerytury rozstrzygnęła dyskrecjonalnie osoba pełniąca funkcję w organach IPN, nie zaś organ ustawowo wskazany do rozstrzygania spraw emerytalnych.

            Co istotne należy rozróżnić Ustawę nowelizującą z dnia 16 grudnia 2016 roku wprowadzającej sporne przepisy art. 13b, art. 15c, art. 22a, art. 24a do Ustawy zaopatrzeniowej. Opisana nowelizacja w art. 2 ust. 1 Ustawy nowelizującej wprowadziła obowiązek wszczynania z urzędu postępowania w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczeń, o których mowa w art. 15c lub art. 22a. Jednak opisany przepis nie wyłącza obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego. Co, jak wykazano powyżej, stanowi obowiązek organu. Przedstawiciele ZER dotychczas, zdaniem opiniujących, postrzegali opisane regulacje, w zakresie dla Nich korzystnym, jako odrębne, równoległe, a także oderwane od siebie porządki prawne. Tymczasem Ustawa nowelizująca, abstrahując w tym miejscu od kwestionowania jej konstytucyjności, zmieniła Ustawę zaopatrzeniową. W pełnym zakresie. Zatem  w związku z wydanymi przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzjami obniżającymi świadczenia emerytalne i rentowe byłych funkcjonariuszy opisanych w art. 13b ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej na podstawie art. 2 ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej, należy wskazać, iż opisane decyzje zostały wydane w okolicznościach uzasadniających ich wzruszenie w trybie art. 33 Ustawy zaopatrzeniowej, który stanowi, że decyzja organu emerytalnego ustalająca prawo do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ulega uchyleniu lub zmianie na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli: 

1. ust. 1 pkt 1: zostaną przedstawione nowe dowody lub ujawniono nowe okoliczności  faktyczne, które mają wpływ na prawo do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia
2. ust. 1 pkt 6 Ustawy zaopatrzeniowej przyznanie świadczeń lub nieprawidłowe obliczenie ich wysokości nastąpiło na skutek błędu organu emerytalnego.

W perspektywie prawidłowej wykładni z art. 13b ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej uwzględniającej uchwałę SN z dnia 16 września 2020 roku, sygnatura akt: III UZP 1/20, stanowi ona bezspornie nową okoliczność w rozumieniu art. 33 ust. 1 pkt 1 Ustawy zaopatrzeniowej. Co istotne jako nowy dowód w rozumieniu opisanego przepisu z art. 33 ust. 1 pkt 1 Ustawy zaopatrzeniowej są wskazywane akta osobowe, które nie były brane pod uwagę przy wydaniu decyzji przez Organ rentowy.

W konsekwencji nieuwzględnienie tej wykładni przy wydaniu decyzji obniżającej świadczenie na podstawie art. 2 ust. 1 Ustawy nowelizującej, stanowi o błędzie Organu rentowego w rozumieniu art. 33 ust. 1 pkt 6 Ustawy zaopatrzeniowej co do właściwego rozumienia art. 13 b Ustawy zaopatrzeniowej.

Co istotne „prawidłowa wykładnia obowiązującego przepisu, odmienna od przyjmowanej uprzednio jest nową okolicznością (…), ujawniona po uprawomocnieniu się decyzji stanowi podstawę do wznowienia postępowania (…).” (uchwała SN z 26 listopada 1997 r. III ZP 40/97, co do odmiennej wykładni przepisów jako nowej okoliczności, zwrócić także należy uwagę na treść postanowienia SN z 29 października 2020 r. III UZP 4/20 /legalis), w którym stwierdzono także, że nową okolicznością istniejącą przed wydaniem wzruszanej decyzji organu rentowego jest także nieuwzględnienie przez organ rentowy obowiązującego standardu konstytucyjnego; uwzględnienie powyższych okoliczności czyni zbędnym odnoszenie się do pozostałych, podniesionych w apelacji kwestii dotyczących błędu. Ergo uznaje się, że spełniona została przesłanka z art. 33 ust. 1 pkt 1 Ustawy zaopatrzeniowej bowiem okoliczności spełniały warunek „nowości”, o której mowa w przepisie – wykładnia normy art. 13b tejże ustawy, zgodnie z którą dla zastosowania normy art. 15c nie można poprzestać na treści zaświadczenia z IPN i samej formalnej przynależności do danej struktury (tak: wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z 29.08.2023 r., VIII U 1254/23, LEX nr 3625048).

„W realiach niniejszej sprawy Sąd ocenił jako słuszne stanowisko strony odwołującej, że wobec tego, że wcześniejsza decyzja z 2 czerwca 2017 r. o ponownym przeliczeniu emerytury policyjnej wnioskodawcy została wydana wyłącznie w oparciu o informację z IPN z dnia 6 kwietnia 2017 r., bez zbadania przez pozwanego akt osobowych skarżącego z okresu pełnienia przez niego służby w Milicji Obywatelskiej, mimo, że jest to konieczne do odtworzenia faktycznego przebiegu służby skarżącego i ustalenia jakie konkretnie czynności i zadania były przez niego wykonywane, celem weryfikacji, czy została spełniona w przypadku wnioskodawcy przesłanka „służby na rzecz totalitarnego państwa”, to powołanie przez odwołującego jako nowych okoliczności i dowodów jego akt osobowych, które istniały w dacie wydania ww. decyzji z 2 czerwca 2017 r., a które nie zostały wówczas uwzględnione przez organ rentowy, oznacza spełnienie przesłanki z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.” (podobnie wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z 29.05.2023 r., VIII U 477/23, LEX nr 3577044).

Nową okolicznością nie jest sam fakt podjęcia opisanej uchwały SN z dnia 16 września 2020 roku, a prawidłowa wykładnia o charakterze prokonstytucyjnym, a także dostępne akta osobowe, których obowiązek analizy istniał w dniu wydania decyzji obniżających świadczenia.

Prawidłowa wykładnia wyklucza stosowanie art. 13b Ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 15c oraz art. 22a i 24a Ustawy zaopatrzeniowej na podstawie wyłącznie treści informacji o przebiegu służby wystawionej przez IPN. Konieczna jest indywidualna ocena służby byłego funkcjonariusza mundurowego w perspektywie standardu konstytucyjnego (vide: uzasadnienie uchwały SN), która nie została uwzględniona przez organ rentowy ( wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2023 r. sygn. III AUA 795/23 (publ. Adwokat-Chołub.pl Toruń 20.11.2023 r.).

II.

Kolejnym elementem wymagającym analizy jest znaczenie informacji o przebiegu służby wystawionej na podstawie art. 13a Ustawy zaopatrzeniowej. Jak wyżej wskazano nie ma wątpliwości, iż opisany dokument nie wiąże sądu ubezpieczeń społecznych (Postanowienie SN z dnia 9 grudnia 2011 r., II UZP 10/11, OSNP 2012 nr 23-24. poz. 298). Zgodnie z art. 13a ust. 5 informacja o przebiegu służby, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12. Brak analizy akt osobowych jest istotnym mankamentem postępowania Instytutu Pamięci Narodowej. Instytut Pamięci Narodowej zgodnie z Ustawą o IPN jako ośrodek specjalistyczny ma za zadanie m.in. ewidencjonowanie, gromadzenie, przechowywanie, opracowywanie, zabezpieczenie, udostępnianie i publikowanie dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. W konsekwencji opisany ośrodek nie może ograniczać się do brzmienia przepisu art. 13b ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej. Ustalenia IPN, pomimo, iż nieweryfikowalne w trybie administracyjnym (brak możliwości zaskarżenia), to powinny opierać się na materiałach z akt osobowych ubezpieczonego. Bowiem informacja o przebiegu służby wydana w trybie art. 13a Ustawy zaopatrzeniowej jest klasycznym przykładem współdziałania organów, tymczasem zgodnie z art. 7b K.p.a. – W toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

Poprzestanie przez Dyrektora ZER MSWiA na informacji o przebiegu służby, bez konkretnego wskazania naruszeń podstawowych praw i wolności człowieka, stanowi o konieczności przeprowadzenia szerszego postępowania dowodowego przez ten organ.

Organ emerytalno-rentowy wydający decyzje emerytalne i rentowe w trybie art. 32 ust. 1 pkt 1 Ustawy zaopatrzeniowej jest obowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe w trybie art. 34 Ustawy zaopatrzeniowej.

Co istotne Organ rentowy ma szerokie możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z 8.11.2007 r., IV SA/Po 308/07, LEX nr 443721: „Podstawowym postępowaniem w sprawach świadczeń emerytalnych jest to prowadzone przez organ emerytalny, który ma szerokie możliwości przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, łącznie z przesłuchiwaniem zainteresowanych i świadków a także może zwracać się do biegłych o wydanie opinii. To ten bowiem organ „ustala” prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wydaje decyzje, a więc rozstrzyga co do istoty sprawy administracyjnej. Tym samym zbędnym jest, aby w postanowieniu wydawanym w przedmiocie zaświadczeń organ administracji wypowiadał się o zasadności wystąpienia funkcjonariusza o ustalenie podwyższonej emerytury z racji pełnienia służby w szczególnych warunkach. Ocenę taką przeprowadzi dopiero organ emerytalny.”

Co istotne wydanie decyzji emerytalnej lub rentowej poprzedzone jest postępowaniem administracyjnym przed Organem rentowym. Informacja o przebiegu służby jest oświadczeniem woli IPN i nie podlega kontroli administracyjnej, jednak jest kolejnym środkiem dowodowym, który podlega ocenie organu rentowego. Organ rentowy zgodnie z art. 34 K.p.a. jest upoważniony do weryfikowania opisanego dokumentu oraz może na skutek prawidłowej analizy akt osobowych podważyć treść informacji o przebiegu służby. Opisany dokument jako dokument urzędowy nie jest aksjomatem niezaprzeczalnym, lecz korzysta z domniemania, które może zostać wzruszone poprzez prawidłową analizę przed Organem rentowym. Tymczasem Organ rentowy jako organ władzy publicznej każdorazowo był obowiązany do przeprowadzenia kompletnego postępowania dowodowego. Zaświadczenie stanowi jeden z wielu środków dowodowych, które powinny zostać uwzględnione przez Organ rentowy.

Z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 roku, sygn. akt III AUa 1409/21:

„W postępowaniu przed organem emerytalnym w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego oraz jego wysokości informacja może służyć jako dowód z akt osobowych funkcjonariusza. Właściwie jest tylko jednym ze środków dowodowych – w żadnym jednak wypadku nie rozstrzyga sprawy indywidualnej z zakresu   zaopatrzenia   emerytalnego   funkcjonariusza. Z istoty zaświadczenia jako czynności materialno-technicznej wynika bowiem, że jest ono – jak niniejsza „informacja” – aktem wiedzy, a nie woli IPN i nie ma charakteru prawotwórczego, w szczególności nie zmienia zakresu praw i obowiązków   funkcjonariuszy, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych   w   sferze ich uprawnień emerytalnych, choć pośrednio może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego na podstawie posiadanych już danych. Rozstrzygnięciem władczym o indywidualnych prawach i obowiązkach byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL jest dopiero decyzja właściwego organu emerytalnego w przedmiocie ponownego ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego i jego wysokości. Treść informacji IPN, stanowiącej  dokument urzędowy, może więc ulec weryfikacji w postępowaniu dowodowym”.

W konsekwencji to Organ rentowy powinien dokonać kwalifikacji prawnej, nie organ IPN, który w granicach zaświadczenia mógł tylko wskazać okres służby w danej jednostce. Tymczasem sam Organ rentowy powinien na podstawie postępowania dowodowego stwierdzić, czy służba w danych jednostkach i formacjach stanowi „służbę na rzecz totalitarnego państwa”.

W tym miejscu, należy przytoczyć kolejny wyrok: „Sądy ubezpieczeń społecznych, w tym Sąd Odwoławczy, nie zastępują organu rentowego przy ustalaniu wysokości świadczenia emerytalnego, gdyż nie mają kompetencji do działania za organ rentowy w toku postępowania administracyjnego, ani do zastępowania tego organu w toku postępowania administracyjnego” (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 14 kwietnia 2015 roku, sygn. akt III AUa 609/14, publ. POSP).

Kwestię zaświadczenia wystawianego przez IPN na podstawie zapisów Ustawy zaopatrzeniowej podjął Trybunał Konstytucyjny w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt K 36/09. W jego toku badano konstytucyjność art. 13 a Ustawy zaopatrzeniowej, która weszła w życie 16 marca 2009 r. W uzasadnieniu wyroku, który zakończył procedowanie w tej sprawie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że informacja IPN posiada charakter zaświadczenia. Za takim rozumowaniem, jak podniósł Trybunał, przemawiało nie tylko jednoznaczne brzmienie art. 13 a ust. 4 Ustawy zaopatrzeniowej, nakazujące traktować powyższą informację jako równoznaczną z zaświadczeniem o przebiegu służby wydawanym na podstawie akt osobowych, ale również treść tej informacji, nawiązująca do dokumentacji osobowej o zatrudnieniu niezbędnej przy ustalaniu prawa do emerytury. W postępowaniu przed organem emerytalnym w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego oraz jego wysokości informacja może służyć jako dowód z akt osobowych funkcjonariusza. Właściwie jest tylko jednym ze środków dowodowych – w żadnym jednak wypadku nie rozstrzyga sprawy indywidualnej z zakresu zaopatrzenia emerytalnego. Z istoty bowiem zaświadczenia jako czynności materialno-technicznej wynika bowiem ze jest ono aktem wiedzy, a nie woli IPN i nie ma charakteru prawotwórczego, w szczególności nie zmienia zakresu praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych w zakresie ich uprawnień emerytalnych, choć pośrednio może mieć wpływ na realizację uprawnień i obowiązków. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie ustalenie określonego stanu faktycznego na podstawie posiadanych już danych (formalna przynależność do konkretnej formacji- przypis opiniującego). Rozstrzygnięciem władczym o indywidualnych prawach i obowiązkach byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL jest dopiero decyzja właściwego organu emerytalnego w przedmiocie ponownego ustalenia prawa do emerytury. Treść informacji IPN, stanowiącej dokument urzędowy, może więc ulec weryfikacji w postępowaniu dowodowym. Rozważania ten pozostają aktualne po ponownym znowelizowaniu Ustawy zaopatrzeniowej wprowadzonej Ustawą nowelizującą. Treść art. 13 a nie uległa bowiem zmianie.

III.

Opisane rozważania wskazują, iż Organ rentowy jest uprawniony do uchylenia poprzedniej decyzji i wydania nowej o ustaleniu wysokości świadczenia emerytalnego i rentowego z pominięciem art. 15c, art. 22a, art. 24a Ustawy zaopatrzeniowej na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i 6 Ustawy zaopatrzeniowej.

Ponadto Organ rentowy jako organ władzy publicznej przed wydaniem decyzji był obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Tymczasem informacja o przebiegu służby z art. 13a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej jako dokument urzędowy kreuje domniemanie wzruszalne, które pozwala zweryfikować jego treść. Ponadto same zaświadczenie może stwierdzać tylko okoliczności faktyczne, nie ocenę prawną w sposób wiążący.