EKWIWALENT ZA URLOP DLA BYŁYCH FUNKCONARIUSZY POLICJI I STRAŻY GRANICZNEJ
- Ekwiwalent za urlop
Zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny (tożsame w ustawie o Straży Granicznej – art. 118 ust. 1 pkt 2).
Dotychczasowa regulacja zawarta w ustawie o Policji (a także w ustawie o Straży Granicznej) dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wskazywała na zwrot ekwiwalentu za urlop, obliczony zgodnie ze współczynnikiem 1/30.
Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów orzekł, że art. 115 a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu wymienionego wyroku Trybunał wskazał, iż prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest w sytuacji zwolnienia ze służby. Celem ekwiwalentu jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi Policji (tożsamo funkcjonariuszowi Straży Granicznej) faktycznej niemożliwości wykorzystania przysługującego mu urlopu. Trybunał Konstytucyjny uznał, że ekwiwalent będący substytutem niewykorzystanego urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze”.
W związku z tym w celu wykonania przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dyspozycją ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Słubie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610), z mocą obowiązującą od 1 października 2020 r., art. 115 a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego wynosi 1/21 części miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.
Zastosowanie art. 115 a ustawy o Policji z uwzględnieniem literalnie odczytanego art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach skutkowałoby tym, że określony funkcjonariusz Policji zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. za okres do 6 listopada 2018 r. otrzymywałby ekwiwalent obliczony jako 1/30 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dzień urlopu. Z kolei funkcjonariusz zwolniony ze służby po tym dniu otrzymałby ekwiwalent stanowiący 1/21 tego uposażenia (za każdy dzień).
Należy ponadto zauważyć, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym art. 9 ust. 1 zd. drugie ustawy nowelizującej przyjmuje się, że przepis ten stoi w sprzeczności z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i jest przykładem tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Ze zjawiskiem wtórnej niekonstytucyjności mamy bowiem do czynienia w sytuacji uchwalenia przez ustawodawcę, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nowego przepisu o tożsamej treści, jak regulacja zakwestionowana przez Trybunał (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109). Wtórna niekonstytucyjność występuje zatem w sytuacji, gdy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada (w tym przypadku w odniesieniu do pewnego okresu) wymogom określonym w tym wyroku, dotyczącym poprzedniej normy, wcześniej kontrolowanej przez Trybunał. W państwie prawa norma prawna oceniona przez Trybunał Konstytucyjny jako niekonstytucyjna, powtórzona w akcie prawnym po wyroku Trybunału, nie może zostać uznana za zgodną z Konstytucją (por. Katarzyna Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2 (42)/2018, s. 30 i nast., R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 37). Ustawodawca, wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wprowadził odpowiednie zmiany w poszczególnych ustawach dotyczących tzw. służb mundurowych. Jednakże w ustawie nowelizującej ograniczono zastosowanie tych zmian w czasie do roszczeń przysługujących od dnia 6 listopada 2018 r. (art. 9), czyli w ograniczonym czasowo zakresie powtórzono rozwiązania prawne zakwestionowane jako niekonstytucyjne w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K7/15, czego stosować nie wolno.
Należy podkreślić, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też stanu zaistniałego po tej dacie.
Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do stosowania wyroku TK jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
W związku z powyższym prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21.
Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby.
Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien być obliczany według nowych zasad (1/21 uposażenia) również dla funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r., zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.
W przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej sposób obliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy był uregulowany w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 186, poz. 1560), wydanego na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG. Z dniem 1 lipca 2020 r. nastąpiło uchylenie art. 118 ust. 4 ustawy o SG, a także wprowadzenie z tym dniem w art. 119 a ust. 1 ustawy o SG regulacji określającej sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz zawarcie w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. normy intertemporalnej dotyczącej ekwiwalentu.
Posiłkując się argumentacją zawartą w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że przepis rozporządzenia Straży Granicznej, którego regulacja była tożsama z regulacją zawartą w art. 115a ustawy o Policji, w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o SG, a w związku z tym interpretacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnosi się tak samo do regulacji ekwiwalentów za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy dotyczących funkcjonariuszy Straży Granicznej. W związku z powyższym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy powinien być obliczany według współczynnika 1/21.
Konstatując zarówno funkcjonariuszom Policji jak i Straży Granicznej na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. należy się wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy do współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi (strażnikowi granicznemu) na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym zarówno przed 6 listopada 2018 r. jak i po 6 listopada 2018 r., gdyż niekonstytucyjność współczynnika 1/30 zachodzi od chwili wydania przepisu, a więc od 2001 r.
- Odsetki
Odnosząc się do kwestii odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należy wskazać, iż w ustawie o Policji brak jest regulacji dotyczących dochodzenia odsetek. Nie oznacza to jednak, że funkcjonariuszowi nie przysługuje takie roszczenie. W tym przypadku podstawę dochodzenia odsetek przez funkcjonariusza Policji stanowi art. 481 § 1 k.c. i dochodzenie odsetek przed sądem powszechnym. Taki pogląd potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z 4 czerwca 2013 r. (II PK 294/12).
W odniesieniu natomiast do funkcjonariuszy Straży Granicznej kwestia dochodzenia odsetek od nieterminowych płatności została uregulowana w art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z wymienionym przepisem w razie zwłoki w wypłacie uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych funkcjonariuszowi przysługują, na jego wniosek, odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie, inne świadczenie lub należność pieniężna stały się wymagalne. Przepis ten stanowi materialną podstawą dla organu do wyliczenia i wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienia.
- Przedawnienie roszczenia o ekwiwalent oraz przedawnienie roszczenia o odsetki
Zgodnie z art. 107 ustawy o Policji (art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej) roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
W myśl ust. 2 tego artykułu, organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Taką okolicznością jest niewątpliwie wydanie w dniu 30 października 2018 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją art. 115a cytowanej ustawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 lutego 2020 r., III SA/Kr 1282/19, LEX nr 2784911).
W ugruntowanym już orzecznictwie w tej materii przyjmuje się, że 3-letni termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym uprawniony mógł żądać spełnienia świadczenia. Za termin wymagalności roszczenia należy przyjąć datę ogłoszenia wyroku TK w organie publikacyjnym, ponieważ dopiero z tym dniem powstało prawo podmiotowe zwolnionego funkcjonariusza w postaci roszczenia o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w wyższej wysokości, odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Innymi słowy, z chwilą wejścia w życie ww. orzeczenia Trybunału rozpoczął się bieg terminu przedawnienia roszczeń wynikających z tego wyroku.
W związku z powyższym od tego momentu biegnie również termin przedawnienia dochodzenia odsetek od opóźnienia wypłaty roszczenia głównego.
Termin ten również tak jak roszczenie główne wynosi 3 lata.
Warto tu także wspomnieć, że funkcjonariusze nie mają limitu tak jak pracownicy, że mogą dochodzić tylko ekwiwalentu za urlopy za 3 lata wstecz. W myśl bowiem wyroku TK z dnia 23 lutego 2010 r., K 1/08 art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa „nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe” TK orzekł, że ów przepis jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP (OTK-A 2010, nr 2, poz. 14; Dz.U. Nr 34, poz. 190).
W związku z powyższym funkcjonariusze Policji mogą dochodzić ekwiwalentu za urlop ze wszystkich lat w których nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe (…), analogicznie w art. 118 ust. 2 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej.
Podsumowując
Byli funkcjonariusze Policji i Straży Granicznej mogą dochodzić wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za cały niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy do wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez względu na to czy funkcjonariusz został zwolniony przed czy po 6 listopada 2018 r.
Termin przedawnienia roszczenia głównego oraz odsetek to 3 lata liczone od daty ogłoszenia wyroku TK w organie publikacyjnym, ponieważ dopiero z tym dniem powstało prawo podmiotowe zwolnionego funkcjonariusza w postaci roszczenia o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w wyższej wysokości, odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom.
Pozdrawiamy. Redakcja BM RP.
