Opracowano na podstawie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 kwietnia 2025 roku sygn. akt II USKP 135/23
Zgodnie z literalną treścią art. 2 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 roku o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270):
Art. 2. 1. W przypadku osób, w stosunku do których z informacji, o której mowa w art. 13a ustawy zmienianej w art. 1, wynika, że pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zmienianej w art. 1, i które w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy mają przyznane świadczenia na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, organ emerytalny właściwy według przepisów ustawy zmienianej w art. 1, wszczyna z urzędu postępowanie w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczeń, o których mowa w art. 15c lub art. 22a ustawy zmienianej w art. 1.
2. W przypadku osób pobierających renty rodzinne przysługujące po osobach, w stosunku do których z informacji, o której mowa w art. 13a ustawy zmienianej w art. 1, wynika, że pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zmienianej w art. 1, i które w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy mają przyznane świadczenia na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, organ emerytalny właściwy według przepisów ustawy zmienianej w art. 1,wszczyna z urzędu postępowanie w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczeń, o których mowa w art. 24a ustawy zmienianej w art. 1.
3. Od decyzji ustalającej prawo do świadczeń, o których mowa w art. 15c, art. 22a lub art. 24a ustawy zmienianej w art. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Złożenie odwołania od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania.
4. Wypłata świadczeń ustalonych zgodnie z ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 4 następuje od dnia 1 października 2017 r.
Natomiast art. 4 (przepis przejściowy) dotyczy postępowań wszczętych na podstawie tzw. pierwszej ustawy dezubekizacyjnej, które nie zostały ukończone przed 1 stycznia 2017 roku. Treść tego artykułu jest następująca:
Art. 4. 1. Do postępowań w sprawie ponownego ustalenia wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wszczętych, na podstawie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się art. 15b ustawy zmienianej w art. 1.
2. Do wniosków organu emerytalnego, o których mowa w art. 13a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, które wpłynęły do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zostały rozpatrzone do tego dnia, stosuje się art. 13a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
3. Do postępowań w sprawie ponownego ustalenia wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wszczętych na podstawie informacji o przebiegu służby, wydanych na podstawie wniosku organu emerytalnego rozpatrywanego zgodnie z ust. 2, stosuje się art. 15b ustawy zmienianej w art. 1.
4. W przypadku osób, którym ustalono wysokość świadczeń zgodnie z ust. 1 lub 3, organ emerytalny właściwy według przepisów ustawy zmienianej w art. 1, wszczyna z urzędu postępowanie w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczeń, o których mowa w art. 15c, art. 22a lub art. 24a ustawy zmienianej w art. 1.
W art. 15c znowelizowanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin określono zasady obliczania policyjnej emerytury osobom, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa. Zgodnie z brzmieniem art. 24a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie pełniącej służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu przepisów tej ustawy, renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24 ustawy zaopatrzeniowej, z zastrzeżeniem, iż wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów obniżających świadczenia takim funkcjonariuszom, wprowadzonych ustawą zmieniającą z 2016 r.
W myśl art. 7 ustawy zmieniającej, która weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2017 roku, legitymacja do działania organu z urzędu w przypadkach objętych hipotezą art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy została zawarta w art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy zmieniającej z 2016 r. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, w przypadku osób pobierających świadczenia przyznane na podstawie zmienianej ustawy zaopatrzeniowej i renty rodzinne przysługujące po tych osobach, w stosunku do których z informacji, o której mowa w art. 13a ustawy zmienianej w art. 1, wynika, że pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zmienianej w art. 1, i które w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy mają przyznane świadczenia na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, organ emerytalny właściwy według przepisów ustawy zmienianej w art. 1, wszczyna z urzędu postępowanie w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczeń, o których mowa w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej zmienianej w art. 1. Przepis ten, zgodnie z jego treścią, znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do osób, które w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej mają przyznaną emeryturę lub rentę policyjną albo rentę rodzinną, a więc dotyczy świadczeń przyznanych przed dniem 1 stycznia 2017 roku.
Konsekwencją zastosowania trybu wskazanego w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej jest również natychmiastowa wykonalność decyzji zmieniającej wysokość świadczenia wynikająca z art. 2 ust. 4 ustawy zmieniającej z 2016 r. Opisana procedura nie ma zastosowania w przypadku osób, którym świadczenie przyznano od 1 stycznia 2017 roku. Wówczas w trakcie postępowania w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego organ emerytalny ustala wysokość świadczenia, stosując zarówno art. 15, 22, 24 ustawy zaopatrzeniowej, jak również art. 15c, 22a i 24a tej ustawy. W tym kontekście należy zauważyć, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA po dacie 1 stycznia 2017 roku w pierwszej kolejności ustalał wysokość świadczeń na podstawie art. 15, 22 i 24 ustawy zaopatrzeniowej, których wysokość jest znacznie wyższa niż świadczeń ustalonych z zastosowaniem art. 15c, 22a lub 24a ustawy zaopatrzeniowej. Następnie późniejszymi decyzjami wydawanymi zazwyczaj po kilku tygodniach ponownie ustalono wysokość świadczeń na zasadach określonych w art. 15c, 22a lub 24a ustawy zaopatrzeniowej. W istocie dokonywano drastycznej redukcji świadczeń ustalonych po raz pierwszy po dacie 1 stycznia 2017 roku, czyli ponad 26 lat po zmianie ustroju w Polsce.
Przedstawione wyżej konstatacje implikują tezę, że prawomocne decyzje organu emerytalnego ustalające prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych i rent rodzinnych, wydane od 1 stycznia 2017 roku, nie mogą być przedmiotem postępowania wszczętego na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2016 roku, ponieważ nie obejmuje ich dyspozycja tego przepisu.
W takich sytuacjach organowi pozostaje weryfikacja, czy w sprawie nie została spełniona jedna z enumeratywnych przesłanek wymienionych w art. 33 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, uprawniających do zmiany lub uchylenia decyzji na wniosek lub z urzędu. Należy przy tym wskazać, że ten ostatni przepis w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2016 roku ograniczał możliwość weryfikacji prawomocnej decyzji tylko do sytuacji, w których zostaną przedstawione nowe dowody lub ujawnione nowe okoliczności, które mają wpływ na prawo do świadczeń albo ich wysokość. Należy przy tym zauważyć, iż tzw. informacje IPN o przebiegu służby są w istocie opiniami archiwistów i nie zawierają ani nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na prawo do świadczeń, ani tym bardziej nowych dowodów.
Od dnia 18 kwietnia 2017 roku rozszerzeniu uległ katalog sytuacji, w których jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana prawomocnej decyzji, jednak takie możliwości są ograniczone w czasie. Aktualnie zatem (od 18 kwietnia 2017 roku) ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego lub ustalającej wysokość świadczeń także w przypadku błędu organu rentowego (art. 33 ust. 1 pkt 6), ograniczając czasowo możliwość stosowania tego instrumentu do 3 lat od wydania pierwszorazowej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2022 r., III USKP 145/21 – OSNP 2022 nr 11, poz. 113).
Tymczasem Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA przed zmianą decyzji przyznających świadczenia po raz pierwszy po dacie 1 stycznia 2017 roku nie wycofywał z obrotu prawnego tych pierwotnych decyzji o ustaleniu prawa do świadczeń – w trybie art. 33 ust. 1 pkt 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Tym samym dochodziło do wydania decyzji, które dotyczył spraw już poprzednio rozstrzygniętych innymi decyzjami ostatecznymi.
Zgodnie z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się między innymi przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. nie jest możliwe wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Taka okoliczność mogłaby być również przesłanką stwierdzenia nieważności powtórnej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Innymi słowy, bez wzruszenia decyzji pierwotnych przyznających świadczenia po raz pierwszy po dacie 1 stycznia 2017 roku nie jest możliwe ponowne ustalenie (obniżenie) wysokości świadczeń, bowiem ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81, ONSA 1981 nr 1, poz. 47). Sąd jest bowiem związany ostateczną decyzją administracyjną wydaną przez uprawniony organ w powierzonym mu ustawą przedmiocie do czasu jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności w postępowaniu administracyjnym – art. 16 § 1 k.p.a. (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07, OSNC 2008 nr 3, poz. 30; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2009 r., III CZP 28/09, LEX nr 508951 i np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2010 r., I CSK 312/09, LEX nr 565992 i z dnia 5 czerwca 2009 r., I CSK 504/08, LEX nr 511981).
Tym samym decyzje przyznające policyjne emerytury i renty oraz renty rodzinne po raz pierwszy po dacie 1 stycznia 2017 roku na podstawie art. 15, 22 i 24 ustawy zaopatrzeniowej, jako do dnia dzisiejszego nie uchylone i nie zmienione, są wiążące dla Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz dla sądów ubezpieczeń społecznych. Stan taki nie pozostaje bez konsekwencji także dla roszczeń o odsetki, odszkodowanie i zadośćuczynienie, nawet po zmianie przez sąd pozornej decyzji, którą obniżono świadczenie przyznane po raz pierwszy po dacie 1 stycznia 2017 roku i wstrzymano jego wypłatę od 1 października 2017 roku. W takim przypadku sąd dokonując zmiany pozornej decyzji pominął, że dotyczy ona sprawy załatwionej już inną decyzją ostateczną.
Redakcja BM RP. Pozdrawiamy.
