Po uzgodnieniu z naszymi partnerami, publikujemy Państwu opinię prawną opracowaną przez Zespół Prawny BM RP. Jest to efekt kilkumiesięcznej pracy Bractwa, który w efekcie spowodował akceptację tego rozwiązania przez MSWiA. Szczególne podziękowania należą się Przewodniczącej Zespołu Prawnego mec. Annie Oszczęda, całemu Zespołowi Prawnemu i tym członkom BM RP, którzy uczestniczyli aktywnie w spotkaniach i negocjacjach. Najistotniejsze jest jednak to, że po zaakceptowaniu tego rozwiązania, jest ono już stosowane w MSWiA.
I.
ZAGADNIENIA WSTĘPNE
Słowniczek:
- ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r., poz. 1280, z późn. zm.) – dalej zwana „Ustawą zaopatrzeniową”,
- Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku – dalej zwana „Konstytucją RP”;
- ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin – dalej zwana: „Ustawą z dnia 16 grudnia 2016 roku”;
- ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r, poz. 572).
II.
WNIOSKI OPINII
- Decyzja odmowna nie stanowi o nabyciu jakichkolwiek praw w rozumieniu art. 154 K.p.a. Pojęcie szerokiego rozumienia „nabycia praw” dotyczy ewentualnego nakładania obowiązków na strony postępowania administracyjnego. Tymczasem decyzja odmowna absolutnie nie kreuje żadnych praw dla strony. Wnioskodawca nie może nabyć żadnej korzyści poprzez decyzję odmowną. Nabycie prawa nie można oceniać przez pryzmat okoliczności faktycznych lub procesowych wynikających ze stanu sprawy administracyjnej. Nabycie prawa powinno być oceniane jako realizacja żądania wnioskodawcy.
Dlatego nabycie prawa powinno być oceniane wyłącznie w perspektywie prawa materialnego. Skoro wnioskodawca występuje z określonym żądaniem wobec organu na podstawie określonych przepisów prawa, to opisane przepisy determinują „nabycie prawa”. Brak spełnienia żądania wnioskodawcy przez organ (decyzja odmowna) implikuje brak nabycia prawa.
- W sprawie administracyjnej wszczętej na skutek art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej stroną jest wyłącznie wnioskodawca, organ jest tylko adresatem żądania wnioskodawcy, nie reprezentuje odrębnego interesu prawnego oraz nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., dopiero na etapie ewentualnego postępowania sądowoadministracyjnego staje się stroną. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie jest postępowaniem spornym.
- Postępowanie z art. 154 – 155 K.p.a. jest postępowaniem mającym na celu zweryfikowanie decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu stanu faktycznego oraz dowodów zgromadzonych w ramach postępowania administracyjnego, które zakończyło się decyzją ostateczną.
Organ weryfikujący decyzję ostateczną nie jest uprawniony do przeprowadzania kolejnego postępowania dowodowego czy dokonywania nowych ustaleń faktycznych. Jednak organ administracji publicznej w ramach trybu z art. 154-155 K.p.a. jest obowiązany do zweryfikowania ostatecznej decyzji przy uwzględnieniu nowych przesłanek takich jak: interes społeczny oraz słuszny interes strony.
Tymczasem słuszny interes strony lub interes społeczny mogą wyrażać się w wyeliminowaniu lub zmianie decyzji ostatecznej nieprawidłowej, sprzecznej z obowiązującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, a także samego organu. Tryb postępowania przewidziany w art. 154 k.p.a. służy organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które są niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach określonego rodzaju.
Powyższe nie stanowi próby przeprowadzania „postępowania w ramach trzeciej instancji”. Zanegowanie ustaleń organu tudzież jego oceny w perspektywie interesu społecznego lub słusznego interesu strony stanowi istotę i emanację procedury z art. 154 – 155 K.p.a. Organ w związku z autorefleksją stwierdza, iż decyzja ostateczna jest błędna w perspektywie interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Tymczasem oba pojęcia są klauzulami generalnymi, których konkretyzacja stanowi istotę uznania administracyjnego organu. Interes społeczny tudzież słuszny interes strony może przejawiać się w eliminacji błędnej decyzji, która narusza interesy majątkowe strony oraz słusznie nabyte prawa emerytalne lub rentowe.
- Procedura z art. 33 Ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 8a Ustawy zaopatrzeniowej są od siebie niezależne i mogą toczyć się równolegle. Co istotne wobec braku odpowiedniej inicjatywy Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA celem wydawania nowych decyzji o ustaleniu wysokości świadczenia emerytalnego i rentowego z pominięciem art. 15c, art. 22a, art. 24a Ustawy zaopatrzeniowej, to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organ stojący na straży praworządności powinien dążyć do przywrócenia świadczenia emerytalnego lub rentowego w należnej wysokości w przypadku stosownego wniosku byłego funkcjonariusza.
- Zakaz ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w ramach 154-155 K.p.a. nie oznacza zakazu zweryfikowania decyzji ostatecznych w perspektywie przesłanek z opisanych przepisów. Organ jest uprawniony do oceny czy przy ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki „słusznego interesu strony” oraz „interesu społecznego”. Weryfikacja może zachodzić w stosunku zarówno prawidłowych jak i nieprawidłowych decyzji.
- Wyłączenie spornych przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a Ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do wnioskującego funkcjonariusza powinno mieć charakter pełny, bowiem stwierdzenie przesłanek z art. 8a Ustawy zaopatrzeniowej uniemożliwia przyjęcie, iż ten „służył na rzecz totalitarnego państwa”.
Zgodnie z uchwałą SN z dnia 16 września 2020 roku, sygnatura akt: III UZP 1/20, należy brać pod uwagę całokształt okoliczności, co oznacza także opisane przesłanki. Nie istnieje rozdział pomiędzy trybem administracyjnym z 8a Ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 13b ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej.
Zarówno organ w ramach 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej może uznać, iż szczególnymi okolicznościami uzasadniającymi wyłączenie jest faktyczny brak „służby na rzecz totalitarnego państwa”, jak i Sąd Powszechny oceniając przesłanki z art. 13b ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej jest uprawniony do uwzględnienia przebiegu służby po 1990 roku (w tym pozytywnej weryfikacji).
Dlatego wyłączenie na mocy art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej w sposób wiążący stwierdza brak „służby na rzecz totalitarnego państwa”. W konsekwencji nie sposób skutków wyłączenia odnosić do daty wydania decyzji tudzież złożenia wniosku. Wyłączenie powinno niwelować skutki represyjnych przepisów stosowanych w sposób nieuzasadniony wobec funkcjonariusza od dnia ich zastosowania (czyli co do zasady od 1 października 2017 roku).
III.
SZCZEGÓŁOWA ANALIZA OPINII
ad. I.
BRAK NABYCIA PRAWA DECYZJĄ ODMOWNĄ
Decyzja odmowna nie stanowi o nabyciu jakichkolwiek praw w rozumieniu art. 154 K.p.a. Pojęcie szerokiego rozumienia „nabycia praw” dotyczy ewentualnego nakładania obowiązków na strony postępowania administracyjnego. Tymczasem pojęcie decyzji odmownej nie kreuje żadnych praw. Przywołując poglądy doktryny prawniczej: „Brak nabycia prawa oznacza taką sytuację, w której strona nie uzyskała zaspokojenia swego żądania (będzie to więc każda decyzja negatywna).”
Odnośnie liberalnego traktowania pojęcia nabycia praw, trzeba wskazać, iż jest to nieprawidłowy kierunek wykładni, „Wydaje się jednak, że tak szerokie zdefiniowanie nabycia praw – rozciągnie go zarówno na decyzje pozytywne, jak i negatywne – jest jednak zbyt daleko idące, gdyż w praktyce kwalifikuje większość decyzji administracyjnych występujących w obrocie prawnych jako decyzję przyznające prawa” tak: Malanowski [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Roman Hausner, Marek Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 1167).
Opisany pogląd jest zbieżny z obowiązującym stanowiskiem doktryny prawniczej:
„W doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1989, s. 251), przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 681).”
Ostatecznie należy wskazać, iż „Brak nabycia prawa oznacza taką sytuację, w której strona nie uzyskała zaspokojenia swego żądania będzie to więc każda decyzja negatywna” (tak: Malanowski [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Roman Hausner, Marek Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 1166). W sprawach z art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej wnioskodawca wnosi o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a Ustawy zaopatrzeniowej wobec niego, odmowa ani nie kreuje żadnych praw ani też ich nie określa, a wyłącznie stanowi negatywną reakcję na żądanie wnioskodawcy. Szeroko rozumiane nabycie praw oznacza kształtowanie sytuacji prawnej strony, tymczasem w analizowanych sprawach decyzja odmowna nie kształtuje sytuacji prawnej strony. Stan prawny strony został ukształtowany poprzez wejście w życie Ustawy z dnia 16 grudnia 2016 roku. Z kształtowaniem sytuacji prawnej strony mamy także do czynienia w sytuacji wydania decyzji pozytywnej.
Dokonując analizy zagadnienia nabycia prawa należy wyjść od definicji strony w postępowaniu administracyjnym. I tak, zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zatem w analizowanych sprawach stroną jest wyłącznie wnioskodawca, którego żądanie nie zostało zaspokojone. Na etapie postępowania administracyjnego organ administracyjny, będący adresatem żądania, nie występuje jako strona, a jako podmiot rozstrzygający sprawę. Organ nabywa status strony dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wydaje się, że te zagadnienia są jednolicie rozumiane i nie wymagają uzasadniania.
Co istotne, w sprawie nie jest także przesłanką odmowną, sprzeczność interesów stron. Ponownie należy odwołać się do art. 28 K.p.a., który wskazuje, iż postępowanie administracyjne nie ma charakteru spornego na wzór postępowania sądowego. Na potwierdzenie powyższego należy zacytować już wcześniej przywołaną literaturę przedmiotu: „Z natury rzeczy nie występuje tutaj zatem spór prawny pomiędzy większą liczbą podmiotów administrowanych, zaś rolą organu administracyjnego nie jest rozstrzyganie takiego sporu. Stąd też postępowanie administracyjne opiera się na zasadach oficjalności i inkwizycyjności, a więc w zupełności wystarczające jest aby obok organu administracyjnego w postępowaniu występowała tylko jedna strona” (tak: Gołaszewski [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Roman Hausner, Marek Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 237).
Wymaga wskazania, iż wnioskodawca domaga się uchylenia decyzji negatywnej i wydania nowej decyzji z 8a, zgodnie z wnioskiem. Tymczasem sama decyzja z 8a Ustawy zaopatrzeniowej wyłącza stosowanie spornych przepisów Ustawy zaopatrzeniowej – art. 15c, art. 22a, art. 24a Ustawy zaopatrzeniowej w sposób definitywny i pełny.
W postępowaniu administracyjnym z art. 8a Ustawy zaopatrzeniowej, jest jedna strona, jest to wnioskodawca. Ponadto należy zauważyć, iż bezspornie wynika z przytoczonych poglądów oraz orzecznictwa, iż decyzja odmowna w postępowaniu z art. 8a Ustawy zaopatrzeniowej stanowi zawsze decyzję, z której nie wynikają żadne prawa i obowiązki, ani że decyzja ta kształtuje sytuacje prawna strony. Jej sytuacja została ukształtowana, o czym było już wyżej, poprzez wejście w życie przepisów.
Istotne jest zweryfikowanie sentencji decyzji ostatecznej, czy przyznaje ona określone prawa tudzież obowiązki, kształtując sytuację prawną podmiotu wnioskującego. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych: „Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga spełnienia łącznego dwóch przesłanek: ustalenia, że decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania oraz że za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej.” (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z 5.02.2020 r., III SA/Wr 399/19, LEX nr 3099062.).
Co istotne wnioskodawca nie może nabyć żadnej korzyści poprzez decyzję odmowną. Tymczasem trudno postrzegać wydanie decyzji odmownej jako „korzyść dla organu”, który nie jest stroną, tylko organem administracji publicznej, adresatem żądania wnioskodawcy. Postępowanie przed organem na etapie postępowania administracyjnego, jak wyżej wskazano, nie jest postępowaniem spornym, a inkwizycyjnym., zgodnie z art. 7 K.p.a. organ z urzędu stoi na straży praworządności, celem wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, a dodatkowo w sprawie z art. 154 K.p.a. realizując interes społeczny lub słuszny interes strony.
Co istotne, w rzeczywistości to norma prawa materialnego umożliwia odpowiedź na pytanie czy nabyto jakiekolwiek prawo czy też nie. Wnioskodawca za każdym razem konkretyzuje określone żądanie, które w razie jego spełnienia spotyka się z decyzją pozytywną albo negatywną w przypadku odmowy. Trudno mówić o nabyciu prawa przypadku decyzji odmownej.
Ad.II.
SKUTKI PRAWNE DECYZJI
Należy wskazać, iż uchylenie decyzji odmownej w trybie art. 154 lub 155 K.p.a., umożliwia rozpatrzenie wniosku o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a Ustawy zaopatrzeniowej w ramach nowego postępowania administracyjnego. Tymczasem skutki prawne decyzji z art. 8a Ustawy zaopatrzeniowej sięgają początku ich zastosowania w stosunku do określonego wnioskodawcy.
Wyłączenie stosowania oznacza, iż w stosunku do funkcjonariusza nie znajdują uzasadnienia wcale restrykcyjne przepisy Ustawy zaopatrzeniowej. Zasada ochrony praw nabytych oraz równości wobec prawa wymaga aby w stosunku do funkcjonariuszy wobec których wyłączono stosowania spornych przepisów stosowano równe zasady co do tych wobec których nie znajdują zastosowania sporne przepisy. W konsekwencji należy przyjąć, iż skutki prawne decyzji wywołuje decyzja z art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej od daty ich zastosowania do funkcjonariusza, tymczasem sama data wydania decyzji i jej doręczenia jest istotna w perspektywie jej ewentualnego zaskarżenia.
Hipotetyczne przyjęcie jakiejkolwiek daty w decyzji z art. 8a Ustawy zaopatrzeniowej ograniczałoby de facto datę wyłączenia stosowania przepisów od określonej daty.
Tymczasem sam przepis art. 8a Ustawy zaopatrzeniowej mówi literalnie o wyłączeniu stosowania spornych przepisów, a nie częściowego wyłączenia od przyjętej daty tudzież daty wydania decyzji. Art. 15c, art. 22a, art. 24a Ustawy zaopatrzeniowej są nieodłącznie powiązane z art. 13b ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej i należy odczytywać te przepisy łącznie. Nie sposób wyłączyć spornych przepisów bez analizy poczynionej na gruncie art. 13b ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej. Dlatego należy przyjąć taką wykładnię, w ocenie autorów stanowiska, iż w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej, nie sposób przyjąć „służby na rzecz totalitarnego państwa” w rozumieniu art. 13b ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej.
W konsekwencji nie jest absolutnie konieczne wskazywanie w treści sentencji daty wyłączenia przepisów w stosunku do funkcjonariusza. Zgodnie z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę w sposób kompletny w drodze decyzji, w konsekwencji skoro organ uznaje zasadność wyłączenia przepisów, to nie może przyjąć innej daty niż daty zastosowania spornych przepisów w stosunku do funkcjonariusza, bowiem zakładałoby to wewnętrzną sprzeczność decyzji, która jest niedopuszczalna. Wyłączenie stosowania musi być kompletne i całkowite, celem przywrócenia w pełni nienależnie obniżonego świadczenia.
Nie można uznać, iż dopiero po wydaniu decyzji by ujawniły się okoliczności, które by uzasadniały przywrócenie świadczenia. Przepisy sporne ustawy zaopatrzeniowej mają charakter oczywiście niekonstytucyjny i naruszający zasadę praw słusznie nabytych od dnia ich wejścia w życie.
Na taki skutek wskazuje literalnie art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej:
1. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:
1)krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
2)rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
2. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.
Dotychczas podejmowane decyzje w sprawach związanych z wszczęciem postępowania z art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej wyłączały stosowanie spornych przepisów od dnia ich zastosowania w stosunku do określonego funkcjonariusza. W konsekwencji zmiana percepcji organu na bazie adekwatnych przesłanek z upływem czasu stanowiłoby rażące naruszenie zasady równości wobec prawa oraz zakazu niedyskryminacji – art. 2 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Wyłączenie przepisów oznacza, iż nie znajdują one zastosowania w stosunku do funkcjonariusza, ergo nie można uznać, iż podlega on pod pojęcie „służby na rzecz totalitarnego państwa z art. 13b ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej. Taki punkt widzenia należy uzasadniać koniecznością uwzględnienia przy ocenie „służby na rzecz totalitarnego państwa” całokształtu okoliczności opisanych w uchwale SN z dnia 16 września 2020 roku, sygnatura akt: III UZP 1/20. Dlatego przy ocenie pełnienia „służby na rzecz totalitarnego państwa” należy także ocenić ewentualne spełnienie przesłanek z art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej, w tym jego rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku.
Znaczenie dla oceny „służby na rzecz totalitarnego państwa” ma także rzetelność służby po 1990 roku, w tym ich pozytywna weryfikacja w okresie po 1990 roku. W tym zakresie pozytywna weryfikacja pomimo, iż nie jest sama w sobie „świadectwem moralności” to bezspornie ma znaczenie dla oceny przebiegu służby przed 1990 rokiem.
Ad.III.
WPŁYW POSTĘPOWANIA PRZED DYREKTOREM ZER MSWiA
Konieczność wydania nowych decyzji przez Dyrektora ZER MSWiA w trybie art. 33 Ustawy zaopatrzeniowej nie wstrzymuje drogi administracyjnej, wyłączenia stosowania przepisów w ramach art. 8a Ustawy zaopatrzeniowej. Obie procedury – art. 33 Ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 8a Ustawy zaopatrzeniowej są od siebie niezależne i mogą toczyć się równolegle. Niezależnie od powyższego, trzeba dla porządku rzeczy stwierdzić, iż Dyrektor ZER MSWiA powinien przywrócić uprawnienia emerytalne i rentowe odebrane na mocy art. 13b ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 15c, art. 22a, art. 24a Ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o:
-art. 33 ust. 1 pkt 1 Ustawy zaopatrzeniowej – poprzez brak uwzględnienia nowej okoliczność w postaci prawidłowej wykładni pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa” oraz potrzeby analizy dowodów w aktach osobowych i aktach IPN funkcjonariusza, wykraczające poza treść informacji o przebiegu służby wystawionej przez IPN,
– art. 33 ust. 1 pkt 3 Ustawy zaopatrzeniowej – poprzez ujawnienie, iż dokument informacji o przebiegu służby stwierdza nieprawdziwe informacje o służbie na rzecz totalitarnego państwa,
– art. 33 ust. 1 pkt 6 Ustawy zaopatrzeniowej – poprzez wydanie decyzji obniżającej świadczenie emerytalne lub rentowe przez Dyrektora ZER MSWiA z uwagi na pozostawanie w błędzie co do prawidłowej wykładni pojęcia z art. 13b ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej.
Rozwiązanie to, było rekomendowane przez autorów niniejszego opracowania, od czasu podjęcia przez SN rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. III UZP 1/20.
Ad. IV.
MERYTORYCZNE ZBADANIE SPRAWY
Wyjątkowy charakter art. 154 i 155 kpa, nie oznacza stosowania dodatkowych przesłanek ponad te w ramach kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym. W rzeczywistości uchylenie lub zmiana w rozumieniu art. 154 i 155 kpa stanowi o weryfikacji ostatecznych decyzji, prawomocnych lub nieprawomocnych (tak: wyrok NSA w Warszawie z 15.08.1985 r., III SA 80/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 16) na gruncie przesłanek, które wcześniej nie były przedmiotem badania (słuszny interes strony oraz interes społeczny). Co istotne zgodnie z poglądami przedstawicieli doktryny art. 154 kpa: „Decyzja zmieniania bądź uchylana nie musi być dotknięta jakąkolwiek wadliwością, w szczególności nie musi być wydana z naruszeniem prawa. Przepis ten ma bowiem zastosowanie w równym stopniu do decyzji prawidłowych, jak i wadliwych (…)”, tak: Malanowski [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Roman Hausner, Marek Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 1167.
W konsekwencji w ramach postępowania administracyjnego każdorazowo istnieje obowiązek działania organu z urzędu oraz zachowania legalizmu. W postępowaniu z art. 154, 155 K.p.a. organ bada wskazane przesłankę, jednak ma duży luz decyzyjny jakie konkretnie przesłanki uzna za element „słusznego interesu strony” oraz „interesu społecznego”.
Zakaz ponownego merytorycznego zbadania sprawy nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu art. 154-155 K.p.a. Opisane postępowania mają na celu zweryfikowanie decyzji ostatecznych w perspektywie przesłanek z opisanych przepisów.
Jednocześnie organ nie może przeprowadzić postępowania dowodowego oraz dokonywać nowych ustaleń faktycznych. Organ musi uwzględnić czy zachodzą przesłanki „słusznego interesu strony” oraz „interesu społecznego”. Weryfikacja może zachodzić w stosunku zarówno prawidłowych jak i nieprawidłowych decyzji. Co istotne konieczne jest wskazanie, iż żądanie zmiany albo uchylenia mieści się w przepisach prawa – art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej, co nie stanowi jednak sensu stricto podważania dotychczasowych ustaleń faktycznych.
Opisany zakaz oznacza, iż sprawa musi być rozstrzygnięta w tożsamym stanie prawnym oraz faktycznym, zgodnie z orzecznictwem sądu administracyjnego:
„Innymi słowy, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy „pierwotnej”, przy uwzględnieniu – co należy szczególnie zaakcentować – normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję „pierwotną” wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest bowiem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego.”
(wyrok WSA w Gdańsku z 24.01.2024 r., II SA/Gd 553/23, LEX nr 3669350).
Nie mniej analizując wniosek o zmianę albo uchylenie ostatecznej decyzji, należy ocenić czy żądanie wnioskodawcy mieści się w granicach prawa – w tym wypadku przesłanek z art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej. Dlatego konieczna jest ocena dla potrzeb tego postępowania spełnienia przesłanek z tego przepisu:
„Oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią krzywdzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10). Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być zatem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a. należy w związku z tym przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06).”
(wyrok WSA w Gdańsku z 24.01.2024 r., II SA/Gd 553/23, LEX nr 3669350).
Trzeba wskazać, iż obie opisywane przesłanki stanowią klauzule generalne, które powinny wskazywać przede wszystkim na wykładnię celowościową organu, który dostrzeże interes społeczny lub słuszny interes strony, nie mogąc się apriorycznie zasłaniać naruszaniem bliżej nieokreślonych ustaleń faktycznych ostatecznej decyzji:
„Organ uwzględni, że istota nadzwyczajnego postępowania określonego w art. 154 k.p.a. wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, przemawiają za uchyleniem decyzji ostatecznej.”
(wyrok WSA w Warszawie z 3.02.2023 r., I SA/Wa 1622/22, LEX nr 3523293).
Co istotne w orzecznictwie stwierdzono: „Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 KPA jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej określonych w tym przepisie (interes społeczny lub słuszny interes strony). Nie chodzi w nim zatem wyłącznie o kwestię oceny legalności decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotkniętymi wadami niekwalifikowanymi, a więc nienadającymi się do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w trybie art. 154 KPA jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym”
Art. 154 K.p.a. nie ma na celu ponownego merytorycznego zbadania sprawy. Tymczasem w sprawach dotyczących art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej całość materiału dowodowego, opierająca się na dokumentach została zgromadzona. W konsekwencji nie mamy do czynienia z ponownym postępowaniem dowodowym, a wyłącznie weryfikacją ostatecznej decyzji w perspektywie przesłanek słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. Opisany przepis stwarza możliwość „zajęcia się ponownie sprawą również w interesie strony” (tak: Malanowski [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Roman Hausner, Marek Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 1167).
Dla zastosowania art. 154 K.p.a. musi być zachowana tożsamość sprawy, zarówno w wymiarze podmiotowym i przedmiotowym (tak: Malanowski [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Roman Hausner, Marek Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 1168).
W powyższym zakresie należy przytoczyć orzeczenia sądów administracyjnych, które bezspornie wskazują, iż organ jest obowiązany do dokonywania ustaleń w ramach zgromadzonego materiału dowodowego oraz ustaleń faktycznych:
- „Ocena zaś, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 in fine. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (patrz: wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., sygn. I OSK 553/06 LEX nr 348253).” (Wyrok WSA we Wrocławiu z 5.02.2020 r., III SA/Wr 399/19, LEX nr 3099062);
- „Tryb postępowania przewidziany w art. 154 k.p.a. służy organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które są niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach określonego rodzaju”, tak: wyrok WSA w Łodzi z 28.3. 2008 II SA/Łd 104/2008).
Ad.V.
RAMY POSTĘPOWANIA
Można przyjąć założenie, że w sprawach z art. 8a Ustawy zaopatrzeniowej, postępowanie dowodowe oraz ustalony stan faktyczny są bezsporne. Tymczasem w ramach art. 154 oraz 155 K.p.a. ocena pod względem dodatkowych przesłanek jest konieczna i uzasadniona, wynika to z samego przepisu. Kontrola w ramach art. 154, 155 K.p.a. dotyczy zarówno decyzji prawidłowych jak i nieprawidłowych, w konsekwencji istnieje katalog otwarty, jakie przesłanki organ weźmie pod uwagę jako uzasadnienie dla zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej ostatecznej, przy uwzględnieniu słusznego interesu strony oraz interesu społecznego.
Należy wskazać, iż uchylenie decyzji odmownej nie implikuje konieczności wykroczenia poza dotychczasowy stan sprawy rozstrzygnięty decyzją ostateczną. Całość dowodów została zgromadzona, wyłącznie konieczne jest zweryfikowanie decyzji ostatecznej w perspektywie przesłanek słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. W tym zakresie organ ma luz decyzyjny.
Wyjątkowość regulacji nie budzi wątpliwości, jednak powyższe nie uzasadnia w żaden sposób niemożności zastosowania art. 154 K.p.a. do decyzji art. 8a Ustawy zaopatrzeniowej. Bezspornie w ramach art. 154 oraz 155 K.p.a. opiera się na zgromadzonym materiale dowodowym, lecz dokonuje oceny w perspektywie przesłanek słusznego interesu strony oraz społecznego interesu.
Należy przyjąć, iż postępowanie z art. 154 – 155 K.p.a. jest sui generis postępowaniem kontrolnym celem zweryfikowania wystąpienia przesłanek z art. 154-155 K.p.a..
Co istotne w poglądach przedstawicieli doktryny istnieje pogląd, iż zmiana ustaleń faktycznych istotnych dla załatwienia sprawy może implikować niemożność zmiany ostatecznej decyzji, jednak na gruncie analizowanego problemu takie okoliczności nie zachodzą.
Okoliczności faktyczne w perspektywie przesłanek z art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej brane pod uwagę w wydanej decyzji pozostają niezmienne od dnia przejścia na emeryturę lub rentę i nie podlegają zmianie. Dlatego te okoliczności nie mogą podlegać zmianie po wydaniu decyzji ostatecznej:
„Do dalej idących wątpliwości interpretacyjnych prowadzi ewentualna zmiana okoliczności faktycznych liczących się z punktu widzenia hipotezy normy stwarzającej formalnoprawne podstawy do działań jurysdykcyjnych organu administracji. Pogląd judykatury o niedopuszczalności stosowania trybów fakultatywnych zdaje się odnosić do takiej właśnie zmiany i w tym zakresie przybiera postać dość kategoryczną. Istotnych argumentów na jego poparcie dostarcza doktryna, głosi bowiem, że każda decyzja administracyjna zawiera niejako dorozumianą klauzulę, zgodnie z którą wiąże tylko tak długo, jak długo istnieje jej determinanta faktyczna. „Decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana” (T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, 2017, s. 614). Idąc tym tropem, należy stwierdzić, że po następczej zmianie relewantnych okoliczności faktycznych nie można już rozważać uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, bo ona już po prostu nie wiąże; można co najwyżej rozważać, czy zmienione okoliczności faktyczne dają podstawy do całkowicie nowego ukształtowania uprawnień lub obowiązków i nowej decyzji.”
(T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 154).
Na tle opisanych rozważań ostatecznie należy wskazać, iż nawet gdyby przyjąć zmianę stanu faktycznego, do której nie dochodzi na bazie art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej, bowiem oceniany stan faktyczny ma charakter statyczny i nie podlega ewolucji, to zgodnie z opisanym komentarzem:
„W tym ujęciu modyfikacja stanu faktycznego przestaje być przeszkodą do stosowania trybów fakultatywnych, co więcej, urasta do rangi jednego z podstawowych powodów, dla których mogą one być uruchamiane. Choć pośrednio wynika to z poczynionych już uwag, warto podkreślić, że możliwość ta będzie w konkretnym przypadku aktualna dopiero po pozytywnej weryfikacji dwóch założeń: modyfikacja stanu faktycznego jest tego rodzaju, że nie prowadzi do bezprzedmiotowości i automatycznego wygaśnięcia decyzji ostatecznej, a ponadto nie ma przepisów szczególnych statuujących kompetencję do weryfikacji tej decyzji w obliczu nowych okoliczności.”
(T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 154).
Co istotne zakaz weryfikowania w oparciu o ten sam stan faktyczny może dotyczyć (ze wskazaniem dużej rozbieżności co do w ogóle możności ograniczenia na tej zasadzie stosowania art. 154-155 K.p.a. jak wynika z dalej cytowanego orzecznictwa)wyłącznie wad będących przedmiotem rozpoznania w postępowaniu przed organem I i II instancji, jeżeli przedmiotem uzasadnienia wniosku o uchylenie albo zmianę są wady niekwalifikowane, a nie słuszny interes strony lub interes społeczny (per analogiam: wyrok WSA w Warszawie z 31.08.2021 r., VII SA/Wa 1952/20, LEX nr 3228411m- „Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.”).
Trzeba wskazać, iż opisane postępowania odnoszą się do weryfikacji decyzji ostatecznej w perspektywie słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. Powyższe w pełni uzasadnia orzecznictwo sądu administracyjnego: „Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Oznacza to, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., twierdząc, iż decyzja ta jest wadliwa (narusza prawo), organ powinien rozważyć, czy decyzja jest rzeczywiście wadliwa prawnie, a w razie istnienia takiej wadliwości powinien ocenić, czy są to wady kwalifikowane wymienione w art. 145 1 lub art. 156(1) k.p.a., co uzasadnia wszczęcie postępowania wznowieniowego albo o stwierdzenie nieważności decyzji, a jeżeli nie są to wady tego rodzaju, powinien rozstrzygnąć, czy z uwagi na stwierdzone wadliwości (naruszenia prawa) interes społeczny i słuszny interes strony przemawia za tym, że decyzja ostateczna podlega uchyleniu lub zmianie.” (wyrok WSA w Warszawie z 30.01.2017 r., IV SA/Wa 2142/16, LEX nr 2303344).
Co istotne sam interes społeczny lub słuszny interes strony może przemawiać się w uchyleniu albo zmianie ostatecznej decyzji obarczonej niekwalifikowanymi wadami.
Ad. VI.
INSTANCYJNOŚĆ POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYCJNEGO
Art. 154 i 155 K.p.a. dotyczą weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnej w związku z przesłankami słusznego interesu strony lub interesu społecznego, które to przesłanki nie zostały uwzględnione uprzednio w ramach postępowania administracyjnego. Opisane przesłanki stanowią klauzule generalne, ergo sam organ ma dużą swobodę w przyjęciu co konkretnie uznaje za spełnienie opisanych przesłanek.
W perspektywie interesu społecznego, należy wskazać, iż argumentacja o sprzeczności wydanych decyzji z prawem międzynarodowym oraz prawem uzasadnia także interes społeczny, co wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych (a więc nie zmierza do podważenia ustaleń decyzji ostatecznej, a jedynie stanowi rozwinięcie interesu społecznego):
„Komentowane artykuły wprowadzają możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Chodzi zatem o takie decyzje, które organ administracji uważa z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie ma natomiast decydującego znaczenia to, czy decyzja ostateczna jest zgodna czy też sprzeczna z prawem [wyrok NSA z 13.12.1996 r., III SA 1214/95, LEX nr 27429]. Jeżeli jednak istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, to mają one pierwszeństwo przed trybem unormowanym w art. 154 i art. 155.Interes społeczny może polegać także na zapewnieniu niesprzeczności decyzji z prawem wspólnotowym [M. Zapała, Zasada trwałości decyzji administracyjnej w orzecznictwie ETS, PiP 2007/10, s. 70]. Zmiana wykładni prawa wspólnotowego wynikająca z wyroku ETS może zatem stanowić przesłankę zmiany albo uchylenia decyzji na podstawie art. 154 lub 155.”
(P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 154, art. 155).
Opisany tryb nie ma charakteru konkurencyjnego w stosunku do ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, skoro przysługuje dopiero po wyczerpaniu trybu instancyjnego postępowania administracyjnego. W ramach opisanego trybu nie przeprowadza się postępowania dowodowego, nie dokonuje się nowych ustaleń faktycznych, a wyłącznie dokonuje się oceny pod względem nowych przesłanek słusznego interesu strony oraz interesu społecznego.
Ad. VII.
„NABYCIE PRAWA” POJĘCIE
Nie powielając argumentacji zawartej powyżej, uzupełniająco dodać można, iż nabycie prawa może być interpretowane szeroko ale tylko w odniesieniu do decyzji merytorycznych dotyczących nakładania określonych uprawnień oraz obowiązków, w przypadku decyzji odmownej nie można stosować „szerokiej wykładni” pojęcia, o czym była mowa wcześniej.
W ślad za przedstawicielami doktryny:
„Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1, nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje „są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych” (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 260), a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (art. 155). „Nabycie praw” może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. (Wyrok NSA w Warszawie z 27.05.2003 r., IV SA 3205/01, LEX nr 794688).
Nabycie prawa należy oceniać w perspektywie prawa materialnego w związku z wnioskiem o realizację tego prawa materialnego, a nie jakąkolwiek korzyścią faktyczną wynikającą z przebiegu postępowania, nabycie praw musi wynikać z prawa materialnego. Brak realizacji żądania wynikającego z art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej świadczy o braku nabycia praw.
Dlatego:
„Pojęcie „nabycia prawa” z decyzji administracyjnej należy wiązać z uprawnieniami i/lub obowiązkami wyrażonymi w prawie materialnym. Z tego względu „nabycie prawa” nie łączy się ze sferą prawa procesowego i stosunków nawiązywanych w toku postępowania administracyjnego, ponieważ są one ze swej istoty nietrwałe z racji przejściowego charakteru uprawnień jednostki w stosunkach z administracją publiczną”
(B. Kuś [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2021, art. 154).
