Przedstawiam wyrok z uzasadnieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2023 roku, sygn. akt III AUa 979/22, który uchyla odmowną decyzję Dyrektora ZER MSWiA w sprawie ponownego ustalenia wysokości policyjnej emerytury bez uwzględnienia okresu służby uznanego za służbę na rzecz totalitarnego państwa. Jak się wydaje, gdyby decyzja była zgodna z prawem, to nie podlegałaby uchyleniu.
Komentarz do wyroku
Sąd Apelacyjny w Warszawie w istocie nie rozstrzygnął, czy możliwe jest ustalenie wysokości policyjnej emerytury bez uwzględnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w przypadku osoby posiadającej 15 lat służby po 1990 roku. Jednakże wypada zauważyć, że Sąd wskazuje na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które jednak, jak się okazuje, mają zastosowanie w postępowaniu o policyjną emeryturę. Sąd Apelacyjny w Warszawie przytoczył argumentację Sądu Okręgowego w Warszawie, ale nawet jej nie skomentował.
Tymczasem zagadnienie wstępne w tym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy do emerytury policyjnej znajduje zastosowanie art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a w szczególności czy funkcjonariuszowi, który spełnił wymóg stażu służby w Policji określony w art. 12 ust. 1 i 15 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przysługuje emerytura ustalona zgodnie z art. 15 ust. 1 – 6 tej ustawy. W myśl art. 11 ustawy zaopatrzeniowej w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Natomiast art. 100 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stanowi, iż prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa, co jest spójne z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej (prawo do świadczeń ustaje, gdy przestanie istnieć którykolwiek z warunków wymaganych do uzyskania tego prawa).
Jednocześnie zważyć należy, iż stosowanie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, to sytuacja wyraźnie odmienna od stosowania uchylonego art. 15b. W tamtym czasie ustalanie emerytury na podstawie art. 15 funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w organach bezpieczeństwa państwa PRL, przy pominięciu okresów tej służby, byłoby niekorzystne z uwagi na mnożnik podstawy wymiaru 0,7% za każdy rok takiej służby, i w takim przypadku świadczenie ustalone zgodnie z art. 15 byłoby niższe niż świadczenie ustalone na podstawie art. 15b. Co ważne, nie ograniczono wówczas maksymalnej wysokości świadczenia dla osoby pełniącej służbę w organach bezpieczeństwa państwa PRL. Jak się wydaje ubezpieczony mógł również wówczas wybrać niższe świadczenie, chociaż byłoby to nieracjonalne.
Treść art. 15b ust. 1 odnosiła się do okresów służby w określonym charakterze, która w innej sytuacji (gdyby nie była to służba w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990) stanowiłaby 40% podstawy wymiaru za 15 lat służby i po 2,6% podstawy wymiaru za każdy dalszy rok służby. Należy zwrócić uwagę, że ust. 2 tego przepisu mówił o odpowiednim stosowaniu przepisów art. 14 i 15. Oznacza to, że nie zmieniono zasad naliczania emerytur policyjnych w innych przypadkach, tj. np.: doliczania do wysługi emerytalnej okresów przypadających po zwolnieniu ze służby, uwzględniania okresów składkowych i nieskładkowych poprzedzających służbę itd. Zatem art. 15b umożliwiał zachowanie preferencyjnych zasad ustalania świadczenia, niezależnie od tego czy prawo do policyjnej emerytury wynikało z okresów służby w organach bezpieczeństwa państwa PRL czy z innych okresów służby. Obecnie relacja przepisów określonych w art. 15 i art. 15c jest inna, w szczególności z uwagi na treść art. 15c ust. 3.
Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, że: „W tym kontekście zastosowanie w stosunku do powyższych osób reguły zawartej w art. 15 ust. 1 ustawy mogłoby nierzadko spowodować, że cel nowelizacji nie zostałby osiągnięty. Nawet bowiem przy przyjęciu, że po zastosowaniu powyższej reguły przy obliczaniu wysokości emerytury wliczane byłyby najpierw lata służby w organach totalitarnego państwa a zatem, że gwarantowana byłaby emerytura policyjna wynosząca pierwotnie – zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy – 40% podstawy wymiaru za 15 lat służby i nie ulegałaby zmniejszeniu za te lata do 0, % podstawy wymiaru.” świadczy o nierozpoznaniu, a raczej niezrozumieniu istoty sprawy. Z pewnością obliczenie emerytury zgodnie z art. 15 ust. 1 przy całkowitym pominięciu okresów „służby na rzecz totalitarnego państwa” nie powoduje, iż za pominięte okresy zostanie naliczona emerytura w wysokości 40% podstawy wymiaru. Wprost przeciwnie, w takim przypadku okresy „służby na rzecz totalitarnego państwa” w ogóle nie wpłyną na jakiekolwiek podwyższenie emerytury za służbę w Policji lub w innych formacjach wymienionych w tytule ustawy zaopatrzeniowej. Co więcej, w takim przypadku okresy „służby na rzecz totalitarnego państwa” nie są doliczane do stażu służby. Zatem będą „ważyć” nawet mniej niż 0% podstawy wymiaru za każdy rok służby. W takim przypadku cel ustawy zostaje zawsze osiągnięty.
Kolejne nieporozumienie, to stwierdzenie, iż: „Brak zastosowania w stosunku do wskazanych osób regulacji art. 15 ust. 1 ustawy nie oznacza przy tym, że odesłanie zawarte w art. 15c ust. 2 ustawy jest odesłaniem pustym, gdyż na jego podstawie do wymienionych osób mają zastosowanie regulacje m.in. art. 15 ust. 2 i 3 ustawy przewidujące np. podwyższenie emerytury policyjnej o 2% podstawy jej wymiaru za każdy rok służby w charakterze nurków i płetwonurków.” Oczywiście rozumowanie takie jest racjonalne wyłącznie w przypadku osób, które legitymują się bardzo krótkim okresem służby po 1990 roku, i to jest sedno problemu. Dla osób, które pełniły długoletnią służbę w demokratycznej Polsce jest to niewątpliwie odesłanie puste, bez żadnego znaczenia, bo i tak ich świadczenia zostały zredukowane na podstawie art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej.
Żądanie wypłacania emerytury ustalonej zgodnie z art. 15 ust. 1 z pominięciem okresów „służby na rzecz totalitarnego państwa” logicznie nie prowadzi do wniosku, że: „(…) emerytura osoby, która pełniła służbę w organach totalitarnego państwa wynosi zawsze co najmniej 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i dopiero po tym okresie możliwe jest zastosowanie jej obniżenia do 0% podstawy wymiaru za służbę kwalifikowaną w organach totalitarnego państwa.”
Przywołanie wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 roku, sygn. akt III AUa 994/13 w odniesieniu do regulacji z art 15 ustawy i 15b jest chybione. Pominięcie „służby na rzecz totalitarnego państwa” przy liczeniu policyjnej emerytury za służbę w Policji nie powoduje zachowania jakichkolwiek przywilejów za „służbę na rzecz totalitarnego państwa”, a powoduje wyłącznie skutek w postaci nieobniżana świadczenia należnego za służbę po 1990 roku.
Zasada prawna lex specialis derogat legi generali nie jest w niniejszej sprawie adekwatna, a jej błędne zastosowanie prowadzi do złamania zasady bezpieczeństwa prawnego, z której wynika m.in. zakaz przyjmowania nieprzewidywalnych unormowań, przy czym zaskakujące dla jednostki może być też stosowanie przepisów zawierających nieostre przesłanki (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00; z 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 27). W wykładni i stosowaniu prawa znane są przypadki, kiedy przepisy są niemożliwe do zastosowania w praktyce, pomimo teoretycznej lub in abstracto zgodności z Konstytucją, gdyż ich zastosowanie w konkretnym przypadku prowadzi do naruszenia norm konstytucyjnych, albo przyjęto przepisy wydrążone z treści normatywnej, czyli puste (por. wyrok TK z dnia 14 lipca 2010 roku, sygn. akt Kp 9/09, M.P. 2010 nr 51 poz. 690).
mł. insp. w st. spocz. Ireneusz Wojewoda.
Pozdrawiamy. Redakcja BM RP.
