Zapraszamy do lektury artykułu, autorstwa członka Zespołu Prawnego BM RP – Ireneusza Wojewody.
W ostatnich latach ukształtowała się korzystna dla obywateli wykładnia przepisów, która zakłada, że dane osobowe znajdujące się w rejestrach Instytutu Pamięci Narodowej, pozostają jednak pod kontrolą organów powołanych do przetwarzania i ochrony danych osobowych. Tak to uzasadnia NSA w wyroku, sygn. akt III OSK 4173/21, data orzeczenia 17 kwietnia 2024 roku, publ. CBOSA:
„Zgodnie z treścią art. 51 ust. 4 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) każdy ma prawo do żądania sprostowania, oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że z jednej strony norma ta przewiduje swoiste roszczenie o modyfikację lub usunięcie danych nieprawdziwych, niepełnych lub zgromadzonych niezgodnie z ustawą, z drugiej natomiast kreuje po stronie organów lub podmiotów administrujących bazami danych obowiązek uwzględnienia oczekiwań obywatela, jeżeli rzeczywiście informacje te są obarczone wskazanymi wyżej wadami. Wobec tego każda norma hierarchicznie niższego rzędu (ustawa, rozporządzenie, akt prawa miejscowego), regulująca tego rodzaju kwestie, musi być interpretowana zgodnie z treścią przywołanego przepisu Konstytucji.
[…]
Jeżeli zaś chodzi o podstawy prawnomaterialne, to przypomnieć trzeba, że w obowiązującym porządku prawnym, w zakresie ochrony danych osobowych istotną, a wręcz zasadniczą rolę odgrywa rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych, oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, dalej „RODO”. In fine RODO wskazuje, iż jego regulacje w całości znajdują bezpośrednie zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich. Jednakże zastrzec należy, iż nie mają zastosowania do przetwarzania danych osobowych w ramach działalności nieobjętej zakresem prawa Unii (art. 2 ust. 2 lit. a RODO).
Wniosek skarżącego zmierzający do zainicjowania postępowania mającego na celu doprowadzenie do zmiany zakresu informacji zawartych w zbiorach IPN i do stanu zgodnego z rzeczywistością, stanowi wyraz realizacji gwarantowanego Konstytucją prawa do uzupełnienia, sprostowania lub usunięcia danych nieodpowiadających prawdzie. Tymczasem przyjęte przez siebie stanowisko organ oparł na poglądzie, w świetle którego regulacje zawarte w RODO ograniczają się „wyłącznie” do Bazy Materiału Genetycznego wskazanej w art. 53f ustawy o IPN, zgodnie z art. 71 tej ustawy. Taka wykładnia tego przepisu jest niewłaściwa.
Co istotne, w treści art. 71 ustawy o IPN ustawodawca nie użył słów: „wyłącznie”, „jedynie”, „tylko” itp. Zatem przyjęta przez Prezesa UODO wykładnia nie uwzględnia literalnego brzmienia przepisu, a jego „uzupełnianie” o wspomniane słowa w celu uzyskania określonego celu wykładni stanowi przykład wykładni prawotwórczej contra legem. Niewątpliwie prowadziło to do zastosowania wnioskowania a contrario, lecz pamiętać należy o tym, że wnioskowanie to jest zawodne, a co więcej czym innym jest ustalenie znaczenia interpretowanego przepisu, a czym innym wyprowadzenie wniosków o niewiązaniu skutków prawnych z przypadkami nieunormowanymi. W większości przypadków, kiedy mamy do czynienia z wnioskowaniem a contrario, podmiot przeprowadzający to wnioskowanie obowiązujący przepis sam dekonstruowuje w ten sposób, by znalazły się w nim wspomniane zwroty „jedynie itp.” (zob. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Zakamycze 2000, s. 212). Takie właśnie uzupełnienie treści przepisu, przez podmiot dokonujący jego wykładni miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Podzielić należy pogląd, że zastosowane przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych wnioskowanie oznaczałoby, że dane znajdujące się w rejestrach Instytutu Pamięci Narodowej pozostają poza jakąkolwiek kontrolą organów powołanych do przetwarzania i ochrony danych osobowych, nawet jeżeli nie odpowiadają rzeczywistości. W rezultacie, w odniesieniu do danych niepełnych lub nieprawdziwych brak byłoby jakiegokolwiek trybu ich weryfikacji. Tymczasem norma zawarta w art. 51 ust. 4 Konstytucji RP pozostaje w bezpośrednim związku z regulacją art. 47 Konstytucji, przyznającym każdemu prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia (…). Dane archiwalne, gromadzone w bazach IPN dotyczą niejednokrotnie tych obszarów życia, które odnoszą się właśnie do czci oraz dobrego imienia, a w sytuacji, gdy są one niezgodne z prawdą, to wówczas dochodzi o naruszenia tych, konstytucyjnie chronionych, wartości.
Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na treść pkt 158 preambuły RODO, który expressis verbis przewiduje możliwość stosowania regulacji RODO do przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych. Z takim zaś przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, gdzie intencją skarżącego było usunięcie nieprawdziwych danych z baz danych prowadzonych przez IPN. Modyfikacja danych zawartych w tych bazach niewątpliwie mieści się w zakresie przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych, a z perspektywy przywołanych wcześniej regulacji konstytucyjnych, objęta jest zakresem regulacji RODO.
Należy mieć również na uwadze, że wskutek nieuzasadnionego zastosowania rozumowania a contrario względem art. 71 ustawy o IPN organ administracyjny nieprawidłowo przyjął, że przepisy RODO stosuje się wyłącznie w odniesieniu do Bazy Materiału Genetycznego. Umknęło natomiast uwadze organu to, że z treści pkt 27 preambuły RODO wprost wynika, iż jego przepisów nie stosuje się względem osób zmarłych – jakkolwiek dopuszczono możliwość przyjęcia przez państwa członkowskie przepisów o przetwarzaniu danych osobowych osób zmarłych. Takim wyjątkiem zdaje się być art. 71 ustawy o IPN. Traktować go więc należy jako normatywną podstawę do stosowania regulacji RODO względem danych, które co do zasady pozostawały poza jego zakresem. Nie jest to więc wyjątek od reguły, który dopuszcza możliwość ochrony danych osobowych, którymi administruje IPN, lecz należy go postrzegać jako przewidziane prawem odstępstwo od generalnej zasady niestosowania RODO względem osób zmarłych. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w ujęciu konstytucyjnego systemu źródeł prawa (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust.3 Konstytucji RP) i jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W konsekwencji należy mieć na uwadze obowiązek interpretowania prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym. Natomiast w przypadku braku możliwości uzyskania zgodności prawa krajowego z prawem unijnym w grę będzie wchodzić wspomniana zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego.
W konsekwencji, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym jak i na tle obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia stanu prawnego nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania ze względu na brak regulacji normujących zmianę danych zawartych w katalogach IPN, skoro tego rodzaju normą był właśnie powołany wyżej przepis Konstytucji RP, jak również przepisy RODO, których zastosowanie, w świetle tego co zostało wyżej powiedziane, organ winien był rozważyć.”
Jednakże w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2025 roku, sygn. akt III OSK 6482/21, następuje całkowita zmiana stanowiska. Tym razem zdaniem NSA twierdzi, że:
(…) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że art. 71 ustawy o IPN nie ogranicza stosowania RODO jedynie do Bazy Materiału Genetycznego a przeciwnie – rozszerza jego stosowanie na dane osobowe osób zmarłych, co do których RODO z uwagi na treść pkt 27 preambuły RODO nie ma zastosowania (por. wyroki NSA: z 25.08.2020 r., I OSK 3325/19; z 17.04.2024 r., III OSK 4173/21; z 15.06.2021 r., III OSK 2600/21; z 9.07.2024 r., III OSK 2572/22 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl) Pogląd ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, należy jednak zweryfikować. Z cytowanego wyżej art. 53 f, a zwłaszcza jego ustępów 2 – 8 jednoznacznie wynika, że Baza zawiera dane osobowe osób żyjących, których krewni stracili życie wskutek walki z narzuconym systemem totalitarnym lub wskutek represji totalitarnych lub czystek etnicznych, a których miejsce pochowania nie jest znane. Oprócz podstawowych danych Baza zawiera także szczególne dane osób żyjących – ich materiały genetyczne stanowiące szczególną kategorię danych osobowych w rozumieniu art. 9 RODO. W art. 57f nie ma żadnego odniesienia do „danych osobowych osób zmarłych”, a jedynie mowa w nim o „danych i informacjach o zwłokach, szczątkach lub prochach ludzkich” w zakresie „miejsca odkrycia zwłok, szczątków lub prochów ludzkich, oznaczenia materiału genetycznego z ekshumowanych zwłok (…). Trudno zatem przyjąć, że przepis ten ustanawia jakiekolwiek zasady ochrony danych osobowych osób zmarłych niepodlegających co do zasady RODO i poszerza zakres jego stosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulację art. 71 ustawy o IPN należy odczytywać w kontekście motywu 158 preambuły RODO ale nie wyłącznie tylko jego zdania pierwszego dotyczącego danych osób zmarłych, ale przede wszystkim w kontekście jego dalszych zdań dotyczących możliwości odrębnego regulowania przez państwa członkowskie przetwarzania danych osobowych zawartych w szczególnych dla danego państwa materiałach archiwalnych. I tak motyw ten wyjaśnia: „Jeżeli dane osobowe są przetwarzane do celów archiwalnych, niniejsze rozporządzenie powinno mieć zastosowanie także do takiego przetwarzania; należy jednak pamiętać, że niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do danych osobowych osób zmarłych. Organy lub podmioty publiczne lub podmioty prywatne posiadające wpisy będące przedmiotem interesu publicznego powinny zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego mieć prawny obowiązek nabywania, ochrony, oszacowywania, systematyzowania, opisywania, przekazywania, promowania, rozpowszechniania i udostępniania wpisów o trwałej wartości dla ogólnego interesu publicznego. Państwa członkowskie powinny także mieć możliwość zezwolenia na dalsze przetwarzanie danych osobowych do celów archiwalnych, na przykład z myślą o dostarczeniu konkretnych informacji o postawie politycznej w dawnych systemach państw totalitarnych, o przypadkach ludobójstwa, zbrodniach przeciwko ludzkości (zwłaszcza holokauście) czy zbrodniach wojennych”. Z powyższego motywu wynika, że w odniesieniu do działalności IPN art. 71 ustawy powinien być odczytywany nie jako przypadek rozszerzenia stosowania RODO na dane osób zmarłych, ale jako ustanawiający wyjątek od reguły niestosowania RODO do danych osobowych zgromadzonych w materiałach archiwalnych.
(…)
Owszem można rozważać czy regulacje ustawy o IPN przewidujące publikowanie na podstawie dokumentów zgromadzonych w archiwum katalogów zawierających dane osobowe pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa (vide: art. 52a pkt 6) oraz informację o wyniku postępowania lustracyjnego (art. 52b ust. 1 pkt 8) spełniają standardy konstytucyjne jednak takie rozważania w rozpoznawanej sprawie wykraczałyby poza przedmiot postępowania i pozostawało poza granicami sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Stanowisko Sądu pierwszej instancji wynikające z przekonania a nie analizy przepisów prawa nie mogło bowiem spowodować przypisania Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych kompetencji do zastosowania RODO w odniesieniu do danych osobowych zgromadzonych w materiałach archiwalnych IPN.
Nieuprawniony jest także pogląd Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie ewentualny brak kompetencji organu powołanego do ochrony danych osobowych (czego zresztą Sąd nie przesądził ostatecznie w sprawie) nie mógł prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., a co najwyżej powinien skutkować zastosowaniem albo art. 65 § 1 k.p.a. (przekazanie podania organowi właściwemu), albo 66 § 3 k.p.a. (zwrotem podania). Zauważyć bowiem trzeba, że przekazanie podania organowi właściwemu warunkowane jest istnieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. do załatwienia której ma kompetencję inny organ. W ustawie o IPN nie występuje sprawa, której przedmiotem byłoby usunięcie danych osobowych z katalogu publikowanego na podstawie dokumentów zgromadzonych w archiwum. Zarówno przygotowanie danych do rejestru, o którym mowa w art. 52a pkt 6 ustawy, jak i zamieszczanie w nim wzmianek i informacji w trybie art. 52b ust. 1 pkt 6 czy pkt 8 następuje w formie czynności organu niewymagających wydania decyzji administracyjnych z czego wynika, że do tych czynności nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Podobnie rzecz ma się ze zwrotem podania, które zastrzeżone jest na wypadek niemożności ustalenia organu właściwego lub właściwości sądu powszechnego. Jak wynika natomiast z treści podania skarżący nie formułował swojego żądania jako roszczenia z zakresu ochrony dóbr osobistych (co ewentualnie mogłoby przemawiać za właściwością sądu powszechnego), lecz jasno określał, że z uwagi na wyroki lustracyjne żąda nakazania IPN usunięcia uchybień w procesie przetwarzania danych osobowych poprzez usunięcie jego danych osobowych z publicznego katalogu i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o przepisy RODO. Takie postępowanie zaś, jak wyjaśniono wyżej, nie mogło być prowadzone. W konsekwencji organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.”
Zatem osobie, której dane osobowe są publikowane przez IPN w „Katalogu funkcjonariuszy”, pomimo prawomocnego potwierdzenia w sądowym postępowaniu lustracyjnym, że nie pełniła służby w organach bezpieczeństwa państwa PRL, pozostaje długotrwały i kosztowny proces o ochronę dóbr osobistych. Jednakże takie stanowisko NSA w mojej ocenie nie jest prawidłowe. Otóż, nie wydaje się, że publikowanie danych osobowych w publicznym katalogu stanowi działalność archiwalną i dane umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej są danymi archiwalnymi. Podstawą legalizującą publikowanie danych osobowych w „Katalogu funkcjonariuszy” przez Prezesa IPN jest art. 52a pkt 6 ustawy o IPN stanowiący, że do zadań Biura Lustracyjnego należy w szczególności przygotowywanie i publikowanie na podstawie dokumentów zgromadzonych w archiwum Instytutu Pamięci katalogów zawierających dane osobowe pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa, ze wskazaniem stopnia służbowego zajmowanych stanowisk, oraz organów bezpieczeństwa państwa, w których pełnili służbę lub pracowali. Z przepisu tego nie wynika zatem podstawa do publikowania danych osób, które nie pełniły służby i nie pracowały w organach bezpieczeństwa państwa PRL.
Pozdrawiamy. Redakcja BM RP.
